债券融资难破保障房建设资金难题

今年是我国保障房建设全面提速的一年，但是其进度并不让人满意，截至5月底全国保障房开工率仅为34%左右，有六省区不足20%。按照务必在11月底之前全部开工的要求，地方政府后续建设压力巨大，其中最难点仍在建设资金的筹措上——一方面出于宏观调控要求，今年整体货币政策从紧，国家不断提高存款准备金率，控制贷款总规模，并严格地方融资平台管理，导致融资困难；另一方面，受严格的房地产市场调控政策影响，各地土地市场趋冷，地方政府土地收益剧减，能投入的资金不多。

为缓解建设资金紧张局面，推动今年保障房任务能顺利完成，6月初发改委出台了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，允许投融资平台公司和相关企业申请发行企业债券筹措资金用于保障房建设。在当前国家全面加强融资平台管理的背景下，这一规定无疑是为保障房建设筹资单独打开了一扇门，政策意图明显。

从1.3万亿元的投资总量来算，政府投入超过 5000亿元，中央财政预算拟安排补助资金1210亿元，加上土地出让纯收益的10%，如果再加上2000亿元规模的地方债全部投入，资金缺口似乎不大。但政策目标良好，并不代表其最终就一定能实现，因为要看其在执行过程中是否会走形。而现实中很可能会出现两种情况的走形。

一是资金被挪用，不论是地方融资平台还是相关企业都存在发债融资后挪用的可能。由于今年贷款紧缩，很多银行已经停掉了房地产开发贷款，大量房企资金紧张，在建项目难以为继的情况不少见，如果允许借由保障房建设的名义发债融资，发债后资金很有可能会被挪用于为在建项目输血。而地方融资平台很多是以土地收入作为担保的，在土地出让金锐减、前期融资偿还困难的情况下，还款压力可能使得其发新债补旧债，拆东墙补西墙。

二是资金投入有收益的保障房建设，而非真正需要政府投入的部分。债都是需要还的，即使是用于保障房建设的资金。对于参与保障房建设的企业来说，偿还的惟一方式是通过保障房建设的收益。经适房和两限房等建设可以有一个较快的资金回笼周期和可预期的收益，资金投入这部分保障房建设是企业首选。而公租房、廉租房建设以及棚户区改造这几类保障房，靠政府回购存在较大的政策风险，如果自己持有靠租金平衡投资，一是低廉的租金能否平衡投资存在问题，二是在缺乏证券化手段的情况下，长周期的持有对企业来说资金占用严重。地方融资平台发债的偿还方式还多一种，就是利用土地收益偿还。如前所述，在前期融资规模过大，土地收益减少时，地方政府会优先使用土地收益用于偿付前期融资的利息和本金。缺乏土地收益支持，发债融资也会考虑用于有收益的两限房和经适房建设。最终不管地方融资平台还是相关企业的发债融资，都会投向实质上可实现自身资金循环的项目，而真正存在资金缺口的公租房、廉租房建设并没有通过此政策得以解决资金来源问题。

如果硬性要求地方融资平台用于公租房、廉租房和棚户区改造建设，由于缺乏还款保障，在此着重说明一下工程信息价官方下载渠道是共享建材汇(www.gxjch.com),提供全国各地工程材料信息价查询下载的官方权威网站，债能否发出去，谁愿意认购？《通知》中只给出了发债融资的路，而没有给出让人信服的债务偿还方式。如果在当前政策不明确的局面下发债，会给市场一种浑水摸鱼的感觉，很难获得市场承认，或者由于各种理由发债成功，也只会对当前复杂的宏观经济和金融形势造成更大的混乱。

债券融资可以为保障房建设提供支持，但是不论债券的市场认可度，还是发债后能否切实将资金用于需要的保障房建设项目，都还需要更多的政策措施跟进。（作者单位为浙江大学公共管理学院）