推行党委票决制的思考

（作者张书林：中共山东省委党校党建部教师）   

    胡锦涛在党的十七大报告中郑重提出：今后将“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”这就在党的工作报告中正式提出了党委票决制的概念。　　一、党委票决制的概念内涵　　1.党委票决制的定义。党委票决制是党的全委会或常委会在任命干部或决定各级党的重大问题时实行党委委员或常委一人一票，让委员或常委既有权充分表达自己的意见，又能平等地行使自己一票的权力，最后以得票超过法定票数的候选人或方案获得通过，形成决定并当场公布的一种党委决策的制度安排。　　2.党委票决制的发展历程。早在136年前巴黎公社就采用过票决制。当时由巴黎20个区的群众普选出来的86名公社委员，对公社所有重大事项做决策时，一律投票表决。马克思曾对公社的这一做法给予充分肯定。　　在我们党的历史上，曾采用鼓掌通过、举手投票、记名投票、无记名投票等形式来表达党员意志、体现党内民主。但由党代表选举产生的党的委员会却很少采用票决的形式决定党的重大问题。党的十一届三中全会以来，基于发展党内民主的需要，我们党在对“文革”严重背离党的集体领导危害的反思中，开始强调党委的集体领导，表现之一就是对党委书记过度集权的决策体制的批判。邓小平尖锐地批判道：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328―329页）在反思过程中，党委的决策体制和机制需要进行改革的呼声出现，具体体现就是：实行党委票决制，由全体党委成员以每人平等一票表决的形式来决定党的重大问题。　　经过了一段时间的探索和酝酿，2001年中组部选择海南省、山西省晋中市、陕西省铜川市、四川省眉山市和浙江省台州市椒江区等地区作为党委票决制改革的试点单位。2004年4月，中共中央出台《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，为票决制的进一步推行奠定了“党规党法”基础。该《办法》明确规定：市、地、州、盟，县、区、旗，乡镇、街道的党政领导班子正职的拟任人选和推荐人选，一般应提交上一级党委全委会无记名投票表决；地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。目前，票决制改革正在全国各级党委的决策工作中大面积铺开，有关票决制的一些新经验和配套制度安排正在探索中。　　3.党委票决制与议决制的区别。票决制的提出和实践是对传统党委议决制决策模式的重大超越。党委议决制是指党委在决定各级党和社会的重大问题特别是干部任免时，由党委书记带领党委成员对议题首先进行讨论，在讨论的基础上，或书记提出一个决策建议大家议论，如果没有意见就算通过；或大家以口头的形式对议题表示意见，一般是书记先表态或最后表态，最后以“书记表态影响下”的多数党委成员的意见为根据作出决策。　　党委议决制和党委票决制的区别主要有以下几点。　　第一，贯彻民主集中制的程度不同。在票决制中，书记的一票和委员或常委的一票价值相同，这便于每个党委委员或常委自由、民主地表达意愿，在此基础上按照少数服从多数的原则形成正确的集中。而议决制在进行表决时书记的一票与其他委员或常委的一票价值是不相当的，极易出现书记个人集权、个人决定重大问题，“以集体领导的外衣掩盖个人专断的实质”的情况。因此，在贯彻民主集中制的程度上，票决制要明显地优于议决制。　　第二，运作程序的差异。票决制在运作程序上可以分为先后相继的、缺一不可的两步，一是“议”，二是“决”。而议决制虽然也强调“议”和“决”两个程序，但它的讨论和表决或者经常混在一起，或者出现缺失，“议而不决”、“决而不议”、“以议代决”的情况不同程度地存在。　　第三，形成决议的依据不同。票决制形成决议的依据是党委成员一人一票的表决结果，得票超过法定票数的人选或议题才能得以通过，并形成决议。得不到法定票数的人选或议题即使党委书记再坚持也没有用。而议决制形成决议的依据主要是党委书记或其他主要领导根据党委成员的讨论集中而成的意见，不依靠党委成员的集体投票表决。　　第四，制约权力的程度不同。票决制以一人一票的投票方式进行表决，客观上形成了对党委主要领导同志的权力制约，防止了权力专断或权力过分集中情况的出现。而议决制在讨论决定中，经常会出现主要领导的意见左右决议形成的情况，造成少数人说了算和少数人的集权，不能对少数人的权力形成有效的制约。　　二、党委票决制的运作机制　　从票决制试点单位的探索情况来看，票决制在运作过程中逐渐形成了一套科学完备的机制。这样一套运作机制的基本构成是：　　1.适用范围。票决制的适用范围主要是关于重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的决策。从这些年试点地区的做法来看，主要集中在对重要干部任免特别是主要领导干部任免的票决上。而从党的十七大的要求来看，票决制的应用范围还必然要包括对党内重大问题的决策。　　2.提出决策方案。重要干部的任免和重大问题的决策在提交党委进行决策之前有关部门和人员必须在广泛征求群众意见，咨询专家的基础上，结合实际制定决策方案或决策议题。方案要突出选择性，至少提出两个方案；进行干部的任用投票，（如决定一人）则至少确定两名候选人进入最后的表决程序。　　3.会前充分酝酿。形成决策方案或确定任免人选以后，党委在开会之前要进行充分的酝酿，把工夫下在会下。这种会前酝酿主要在以下层面展开：书记与副书记之间进行酝酿；正副书记与委员逐个见面听取意见，交流看法；正副书记与有不同意见，特别是与有反对意见的同志进行充分的个别交流，力求统一意见，把大的分歧解决在会下。会前的酝酿还应该广泛地征求纪委、政府、人大、政协、群众组织和各界人士的意见，以对决策方案或拟任免人选进行充分的论证，及时修正完善，以保证将一个成熟的方案提交到党委会上。　　4.会上充分讨论。在召开全委会或常委会进行票决时，首先要组织各个委员或常委对决策方案或拟任免人选进行充分的讨论。讨论中，每个委员或常委都要对决策方案或拟任免人选发表自己的意见，要么表示同意、要么表示不同意，要么表示一时无法形成决定。　　5.当场进行表决投票。经过委员或常委的讨论，在对方案或拟任免人选基本同意，没有多大分歧的情况下，这些方案或拟任免人选就进入表决程序，由包括书记在内的全体委员或常委进行表决。表决采用无记名投票的方式进行。在进行投票时，每个委员或常委都要根据自己的真实意思表示，投出赞成票、反对票或弃权票。　　6.当场宣布投票结果。表决投票结束后，党委要指派专人对投票结果当场计算和唱票，得到超过规定票数的方案或拟任免人选获得通过。规定的票数一般应该是到会党委成员的2/3。投票结果出来以后，党委书记或指定的人员要当场宣布投票结果，并把选票封存或销毁，防止出现“后遗症”。对投票表决未通过的方案或人选，组织部门可以继续跟踪考察，若条件成熟时可再次提交党委会讨论表决，但一般半年内不得就同一职务的同一人选提交党委会讨论表决；对于投票未通过的方案，要进一步研究分析和进行广泛论证，适当的时候再提请党委会进行表决。　　三、实行党委票决制的价值意义　　1.票决制保证了民主集中制实质的落实。民主集中制的实质是落实少数服从多数的原则。实行票决制，使民主集中制原则成为一种可量化、可操作的制度。在票决时，每个委员或常委只有一票，最后得票按少数服从多数的原则进行决策。这就从制度上杜绝了少数人说了算的情况，提高了干部任用的民主化水平。　　2.票决制提高了党委决策的科学化程度。票决制的最大特点是“议”、“决”分离，在“议”的基础上进行“决”，每个党委委员或常委都能够根据自己平时掌握的情况充分地发表意见。通过这样的“议”使大家能够从不同角度、不同层面了解和掌握每个拟任用人选或决策方案的真实情况，为党委集体的最后表决提供了基本依据，从而提高了党委决策的科学性。　　3.票决制使干部选拔阶段的民主化向决策任用阶段进发。在议决制模式选拔任用干部的状态下，干部工作中的民主化主要体现在对干部的民意测验、民主测评、民主考察、民主推荐、考察预告等选拔阶段的民主上。实行票决制把党委的民主投票结果作为是否任用干部的唯一标准，这就将干部选拔任用工作的民主化从选拔阶段推进到任用阶段，从而大大提高了干部选拔任用工作的民主化水平。　　4.票决制为党委成员充分表达个人意见创造了宽松的环境，有利于加强党委内部的监督。实行票决制解决了党委成员在党委会上“不敢说”和“不愿说”的两大难题。它以完备的制度明确了决策程序和决策要求，建立起一种能为班子每位成员充分表达个人意见提供平等机会、创造宽松环境的新机制，同时也为班子成员之间的相互监督提供了制度化的手段。　　5.票决制促进了党委选人标准的转变。实行票决制的情况下，干部任用由党委集体以一人一票投票的方式作出，这就一方面堵塞了一些人跑官要官的渠道；另一方面也减少了干部任用的随意性和盲目性，为党委转变选人标准，真正做到“用好的作风选人，选作风好的人”打下了坚实基础。　　四、党委票决制运行中需要进一步研究的问题　　1.票决制的责任追究问题。由全委会或常委会集体以无记名投票的方式进行表决，责任主体就是党委的全体委员或常委，这样就没有一个具体的责任对象，责任追究起来就比较困难。有的党委规定，如果表决的干部出了问题，书记、分管党务的副书记、组织部长、推荐人、考察人都是责任追究的对象，都是责任主体。但这种规定缺乏说服力，也没有充足的理论根据。　　2.票决制的会前酝酿问题。全委会或常委会前的沟通是实行好票决制的基础和关键环节。但从一些地方试行票决制的情况来看，当前的主要问题和困境是：票决制的会前酝酿工作很不到位，对拟任用干部或拟通过方案的征求意见范围太窄，有的甚至根本就不征求党委委员或有关部门的意见，不能进行充分的会前酝酿。酝酿工作的不到位，直接导致票决的前提和氛围难形成，为票决工作的顺利进行制造了难题。　　3.票决制的配套制度建设问题。票决制的推进必须有一整套具体完备的党委重大问题决策制度和干部人事制度与之相配套。比如。在对重要干部的票决中，就需要有干部考察预告制、差额考察制、党风廉政一票否决制、任前公示制、试用期制、经济责任审计制、诫勉谈话制等多项制度建设与之相配合。但从当前一些地方试行票决制的情况来看，这些配套制度要么正处于探索中、还没有建立，要么虽然建立了、但根本就不配套，这使票决制的科学有效运行面临困境。　　推行党委票决制是对“议行合一”的党委领导体制的初步改革，但从更深的层面来看，票决制是对党内决策与执行权力的分解。只要不断完善票决制特别是深入推行全委会票决制，常委会就有可能因向全委会负责的增加，从而真正成为党的执行机关；全委会则会因票决制的频繁使用和对重大问题决策地位的提升，从而真正成为党的权力机关。如果票决制状态下的党内权力配置能够沿着这样的方向前进，那么党委票决制就不仅是改革党委选人用人机制与重大问题决策机制的需要，而且是科学分解、合理配置党内权力的新路径。

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