推动五个统一 深化农村土地制度改革
一、统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地产权的微观对接 1．要认真研究在社会主义市场经济条件下，农民集体土地所有权的实现形式，探索农民作为集体的成员如何实现其土地权益，借鉴城市土地产权束各权项分割、组合的两权分离经验，按照一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。 2．从法律上确认土地承包经营权的物权地位。将土地承包经营权确定为物权，实际上确立了农民对土地的直接利益主体的法律地位，使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障，从而限制一些乡村干部非法转让土地，防止农村集体经济组织耕地资源的流失；权利人可以在法律规定的范围内，对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利，对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分，从而使农村土地产权进入市场，促进农村土地的流转，提高农地的经营效率。 3．改革现行集体建设用地使用制度，从法律上确立集体建设用地进入市场依法交易的制度。市场配置资源是土地配置的基本取向，集体非农建设用地已经大量进入市场，并对经济发展发挥着巨大作用，法律上的不允许和现实中的不承认无助于问题的解决。应该顺应经济发展的要求，允许集体非农建设用地进入市场。但是，进入市场要设定准入条件。 二、统一城乡土地市场，实现城乡土地资源的有效配置 1．以土地使用权能一致性为基础，构建城乡统一的土地市场。在现行产权制度下，通过制度创新实现农村土地市场权能与城市土地市场权能的对接，奠定形成城乡统一土地市场的权能基础，逐步建立和完善城乡统一土地市场，实现土地产权的清晰和合理化。这样做的好处在于：一是维持现行产权制度不变，通过城乡土地市场权能的一致构建城乡统一的土地市场，改变现行农村土地市场、城市土地市场的二元市场结构；通过市场资源配置效率的改进逐步实现产权结构的优化，有利于减少制度变迁的成本，实现农村社会的稳定。二是我国已经进入城市化快速发展阶段，快速城市化是当前我国经济发展的核心动力之一。在现行产权制度下，通过市场效率的提高实现产权结构的帕累托改进，有利于使农民在共享工业化、城市化成果的基础上控制城市化成本，进一步发挥城市化推动经济发展的核心动力作用，稳定我国经济发展的进程。三是在现行产权制度下，通过市场行为推进产权结构的改进，有利于在提高土地资源市场配置效率的同时，提高土地集约利用程度。四是打破政府对土地一级市场的垄断。无论是农村土地还是城市土地的使用者在符合土地利用规划和计划的情况下，可以将土地的使用权、收益权自由转让，农民可以作为平等的市场交易主体直接参与到农地转用的市场交易之中，实现其作为土地部分产权所有者的权益。五是有利于提高农民保护耕地的自觉性和增加土地投入、扩大再生产的积极性，从而避免短期行为。 2．加强农地流转管理，提高市场交易效率。(1)编制科学合理的土地利用规划，禁止受保护农村土地的非法转用，对农地转用实施严格的用途管制。特别是借鉴日本、韩国等土地资源紧张的国家的经验，应编制全国性的国土资源利用规划，避免由于底数不清和简单实行一定层次的行政辖区内占补平衡的制度所造成的土地利用管制制度的盲目和低效。(2)制定土地交易、使用的税费政策，实现土地所有者权益，并用以调节土地市场。(3)制定公开、公平的土地交易制度，制止土地投机。(4)无论何种性质的城市用地占用农业土地，均应对农民按照市场价格补偿，提高城市用地取得成本；除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。 3．严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。判别公共利益的唯一标准是：其结果必须使一个国家或一个地区的全体或大部分成员受惠，从而促进社会公共福利的改善。判别一块土地是否为公共利益用地，不应以用地单位是否为经营性单位为依据，而应以用地行为是否是提供公共服务为标准，如随着市场经济的改革，有些公益性用地所建设的项目确实用来经营，如水厂、高速公路等，但它们的经营属性并不能否定它们的公益属性。公益用地区别于商业用地的特点是，它是必需的，其位置和大小是不能随意变动的，因此为了公共利益的征地是强制性的。由于公共利益的概念在实践中难以把握，建议采取“定义法”和“列举法”、“排除法”相结合的方式对其进行清晰界定。除了公共利益用地采用政府征收、征用的方法(但征地补偿采用市场标准)外，其他农地转用均通过土地市场进行交易。此外，对征地的程序应该严格规定并公开，征地行为应该接受监督，以确保公平性。 三、统一城乡土地利用规划，坚持用途规划与管制规划相统一 构建城乡一体化的规划体系，主要分以下几个层次：一是要构建完善的城乡土地规划体系；二是形成城乡统一的规划法律体系；三是要形成城乡统一、与土地产权产籍管理相结合的规划管理制度。 1．在进行土地规划时，无论是宏观层次的规划如区域规划，还是以城乡土地开发建设为主要内容的城市规划，均应覆盖规划地域全部城市与乡村，将之作为一个完整的空间地域，统一进行城乡各项生产、生活功能的空间布局，统筹考虑土地利用方式等。要建立城乡统一的建设用地规划标准，改变目前城市与乡村用地分类各成体系、城乡建设用地标准不一的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，形成国土——区域——城市三个在空间层次上有机衔接的规划关系。在规划内容上三者应当各自有所侧重。 2．从法律源头将土地规划对象从城乡一体的视角出发进行明确界定和约束，为实现城乡一体规划提供法律基础和行动依据。这就要求有关土地利用的主干法律应当将城乡土地作为一个统一的对象来制定相应的法律规定。至于不同地区、不同土地利用行为则可由主干法律的配套法和细化实施条例实现分类指导。 3．建立起统一管理城乡土地保护与开发的行政管理与监督体系。在理清不同层次土地规划相关部门之间关系的基础上，使区域、土地、规划等部门的土地规划管理在一个统一的土地规划体系指导之下展开，分别就区域协调发展、土地保护与管理、土地开发建设等方面以城乡土地为一个对象进行管理，打破城市与乡村土地规划与管理自成体系的状况。管理体制变革需要根据不同层次分别对待。宏观层次，主要是国家和省级层面，应当将土地规划的管理职能合并到一个主管部门，实行城乡土地规划的统一管理。由此，可以实现统一编制规划、统一实施规划。微观层次，主要是城市、乡镇等地方基层管理。这一层面的规划实施性强、内容更具体，根据不同目的编制有各种土地规划如城市建设用地规划、农田保护规划、绿地系统规划等，深度既有相对宏观的总体规划也有很微观的详细规划，因此，相关的土地规划管理可分可合，重点是建立总体规划及其实施管理的权威性。统一的、综合性的总体规划应当成为具体土地开发利用共同遵循的行动纲领。规划的编制应当统一由一个部门负责，其他各部门从各自职能和专业要求出发，协力配合作好规划，并以同一规划为依据进行专项管理工作。 四、统一城乡土地管理，做实农地微观管理主体 在现行农地产权制度下，借鉴城市土地管理制度，以土地使用权能一致性为基础，建立统一的城乡土地市场，需要切实有效的农地管理与之相适应，一方面与农地制度改革相结合，赋予农民足够的权能：另一方面从提高管理的有效性出发，农地的微观管理需要相应的实体化的组织和机构承担相应的管理责任，使宏观管理的权责能够落实到具体的组织或个人。 在此基础上，要进一步规范现行的农地管理体系，主要从以下三个方面着手： 1．进一步完善农地管理的行政层次体系，进一步整合土地资源管理权。当前实行土地的垂直管理体制的目的是维护和增强市场经济条件下中央政府土地管理的有效性，规范地方土地管理行为，以维护国家的整体和长远利益。但是，城乡分割的二元土地管理结构必然会导致更深层次的协调问题，特别是在城市化快速发展阶段，城市土地管理制度与农村土地管理制度的矛盾会愈发尖锐。在实现城乡统一规划的情况下，将面临的一个直接问题是——哪个部门主管城乡土地规划。此外，包括国家发展与改革委员会也带有土地管理的部分职能。这种土地的多头管理局面，面临巨大的协调成本，容易导致管理的失效并给予寻租空间。因此，需要进一步整合土地资源管理部门，形成一个统一的土地管理部门，统筹管理城乡土地。 2．落实农地管理的权责，实现利用规划与用途管制相统一。在调整宏观管理部门的基础上，进一步规范地方管理模式，调整地方土地管理机构，减少委托代理环节，提高农地管理效率。应特别注意加强农村土地的基层管理，使对农村土地的管理具体到地块的管理。整个土地管理体系，实行分区责任制，对全国进行分区管理，或者按照用途性质分类管理，权责落实到个人。省级土地管理也是如此。以此类推，一直落实到基层的土管所的个人负责具体的地块管理。 3．构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制。首先从农地管理的系统性和综合性出发，建立农地管理的绩效评价体系，可以考虑引入农地管理质量控制图等，从宏观层面进行评估。在此基础上，针对不同的农地管理制度构建对应的子质量控制系统，包括耕地保护质量控制、农地流转质量控制、土地征用质量控制、规划管制质量控制等。以农地管理的绩效评价及其子系统为基本依据，对农地管理的中央部门、省市县乡镇等地方部门进行评价，以此作为奖惩标准，建立有效的奖惩机制。 五、统一城乡社会保障体系，维护农民的利益 1．建立健全失地农民社会养老保险制度。要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上(男60周岁以上，女50周岁以上)的失地农民。养老保险金的缴纳方式是，政府出资部分和风险准备金由当地国土资源部门在拨付征地费用的过程中统一办理，一次性足额转入当地财政部门开设的社会保障基金专用账户中，抄送到劳动保障、民政等部门；村集体经济组织和个人出资部分，可以由征地单位根据失地农民名单，将需要支付的各项保障费用直接从土地补偿费、安置补助费中划拨出来，一次性转入劳动保障部门。 2．建立适当水平的最低生活保障制度。各地要根据经济发展水平和地方财政能力，积极探索建立农村最低生活保障制度。一要合理界定失地农民基本生活保障对象。二要科学确定最低生活保障线标准。三要确立多渠道资金筹集机制。 3．建立健全多元化的医疗保障制度。现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。应建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要为农民建立相应的社会医疗救助制度。二要致力于建立新型合作医疗保障制度。三要探索失地农民医疗保障工作机制。四是建立失地农民失业保险制度。 4．着力完善失地农民再就业机制，为失地农民转化为现代工人提供保障。首先，多渠道为失地农民提供再就业岗位。努力拓宽失地农民再就业空间，运用优惠政策推动失地农民再就业，完善就业市场服务体系。其次，要通过培训提高失地农民的职业技能水平。建立培训网络体系，努力提高就业培训实效，制定培训激励政策。最后，要努力为失地农民自主创业搭建平台。鼓励失地农民兴办个体、私营企业，提高农民创业能力，做好失地农民创业的服务工作。
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