保障性住房建设资金问题研究

　　摘要：对中低收入和最低收入群体的住房保障是国家在经济发展、城市化进程中不可回避的现实问题。建立和完善我国多层次住房保障体系，面临的最大硬性障碍是“资金短缺”。因此，需要从多种渠道筹措资金解决保障性住房建设资金短缺问题。我国保障性住房可持续建设应当通过加大中央财政和地方政府的投资力度、使用住房公积金结余资金建设保障性住房、创新模式吸引保险资金和社保基金投向保障性住房建设等途径解决资金短缺问题。

　　一、保障性住房建设的必要性

　　从社会角度看，住房是人类最基本的生存需要，许多国家把获得适当住房的权利视为一项基本人权。从经济角度看，住房作为一种商品，具有消费品和投资品的双重属性，可以在市场上交易。市场机制并不能自发地满足社会各阶层居民的住房需要，这使得政府必须对房地产市场进行适当的干预，满足社会各阶层获得适当住房的要求。对中低收入和最低收入群体的住房保障是绝大多数国家在经济发展、城市化进程中不可回避的一个现实问题。

　　与一般的商品房相比，保障性住房有以下几个鲜明的特点：第一，供应对象特定。保障性住房的供应对象是严格限定的，只有符合条件的中低收入和最低收入人群才具有申请资格，一般采用人均住房面积、家庭户收入等准入标准。第二，限定户型面积。对于不同的申请对象，严格界定其适宜申请的户型和面积，以实现公平分配。第三，享有政策支持或优惠。保障性住房建设中，政府会提供一系列的政策支持，从而降低保障性住房的建设成本和减少被保障对象的住房支出。

　　我国目前的保障性住房主要包括经济适用房、廉租房、公共租赁住房三部分，再加上棚户区改造部分，就构成了保障性安居工程。另外，两限房(限房价、限套型普通商品住房)由于其在供应对象和享受政策优惠方面与保障性住房有类似之处，从严格意义上讲属于政策性商品住房，因此，在数据统计中有时也将两限房包含在保障性住房以内。比如2011年新建的1000万套保障性安居工程就包括两限房和经济适用房200多万套、廉租房160多万套、公共租赁住房220多万套、棚户区改造住房400多万套。

　　从我国住房制度演变的过程来看，坚持住房商品化、市场化和社会化改革目标是正确的，但向这个目标迈进的过程应该是一个渐变的过程，政府应当提供足够的适合中低收入居民购买的住房和适合最低收入居民租赁的住房，以便对支付能力不足的中低收入家庭和缺乏支付能力的最低收入家庭提供住房保障。这不仅是为了家庭的利益，也是为了确保社会和谐、提高公民健康水平和教育水平、促进城市社会经济的协调发展。在建立城市中低收入家庭住房保障体系过程中，政府作为住房保障政策法规制定、投入、组织实施和调控的主体，必须发挥主导作用。从国外保障房建设的经验看，强化政府主导作用是健全和完善住房保障体系的基本前提。全面解决住房问题不能完全依赖市场，市场本身不具备匹配住房供求结构的能力。在没有任何约束的情况下，房地产企业的目标必然是利润最大化，倾向于修建大户型住宅，与普通居民的住房需求存在较大的偏差，削弱了中低收入居民购房的可支付能力。因此，政府应该充分发挥宏观调控职能，以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，这有利于遏制商品房价过快增长，弥补市场失灵，调整住房供应结构，增加中小户型住宅供应，以满足中低收入和最低收入住房困难家庭的基本居住需求。

　　二、保障性住房建设面临的资金问题

　　我国建设保障性住房过程中面临的最棘手的困境就是资金短缺问题，这是制约保障房建设的最大障碍。“十二五”期间，为解决中低收入家庭的住房问题，国家提出2011—2015年建设保障性安居工程3 600万套的庞大计划。但是保障性住房可持续建设资金筹措问题引起人们的关注。以2011年1 000万套保障性住房开工计划为例。据住建部估算，完成1 000万套保障性住房建设目标需要的建设资金将突破1.3万亿元。其中，中央财政明确保障的投入规模为1 030亿元，占当年全部保障房建设预估投资量的10%，此外，计划由省级和市县政府承担4 000多亿元，而剩余的8 000多亿元要通过社会机构投入和被保障对象以及所在企业筹集。对于后面两项资金，如果不进行全面系统筹措，要想保证其资金来源几乎是不可能的。以地方政府资金为例，保障性住房的主要资金来源于土地出让金收入。按照规定，土地出让净收益用于保障性住房建设的比例不低于10%。有关研究认为，国内一线城市中心区的土地出让金收益率大概在20%左右，偏远区的收益率约为40%，而二三线城市则更高。如果按照30%的平均收益率来计算，2010年全国土地出让收入为2.9万亿元，地方政府可拿出用于保障性住房建设的资金约有870亿元(地方政府可支出的土地出让净收益资金测算值为土地出让收入×30%收益率，再乘以10%的支出比例)。这样计算的话，除去已有的中央政府1 030亿元的拨款，而国家开发银行也将提供1 000亿元贷款支持，地方政府可拿出870亿元土地出让收入，在未包含可能利用的社会资金的情况下，地方政府和社会层面的资金还须补充1万亿元左右。进入2012年度，此前已开工的保障性住房需要继续投资建设，而当年要实现新开工700万套、基本完成500万套。据预计，加上2010年开工未完成的项目，2011年开工的1 000万套，2012年开工的700万套，2012年在建保障性住房规模有1 800万套左右，资金需求将超过2011年。庞大的资金需求需要各方力量为其动足脑筋，同时也严重捆缚了保障性住房的正式入市。

　　三、多渠道筹集保障性住房建设资金

　　要解决保障性住房建设资金短缺问题，多渠道筹措资金是必然趋势。

　　(一)继续加大中央财政、地方政府对保障性住房的投资力度

　　中央财政补助、地方政府的投入是保障性住房建设资金重要的组成部分，应成为保障性住房融资的主要渠道。中央财政应继续向中西部欠发达地区、公租房及廉租房两个方面倾斜，加大对融资难区域、项目的投入。地方政府将依据财政预算安排为主、多种渠道筹措的原则，从同级财政现在用于住房建设、维修、管理和补贴的资金，土地出让金、房地产税金以及出售属于国有资产的住房回收资金等渠道筹集保障性住房建设资金。同时，地方政府还需充分利用地方融资平台，增加保障性住房建设资金投入。

　　(二)顺应保障房和商品房“双轨制”的政策取向，将两类贷款实现分类管理，并落实中央关于支持保障房建设的金融政策

　　目前，保障性住房项目贷款执行房地产开发贷款标准，被纳入楼市调控范围，这是保障房贷款受限的关键因素。应将保障房和商品房的开发贷款分类管理，并落实中央关于支持保障房建设的金融政策，确保贷款额度和优惠利率；与此同时，加强监管，防止企业“套贷”用于商品房开发。

　　(三)使用住房公积金结余资金建设保障性住房

　　目前，住房公积金资金闲置现象严重，同时闲置资金的不断增加使得住房公积金运行效率较低。要解决住房公积金资金闲置问题和运行效率低下问题必须拓宽住房公积金的使用面。支持保障性住房建设不仅有利于问题的解决，而且也有效地增加保障性住房供给，有助于解决低收入群体的住房问题。2009年10月，住建部等七部委出台《关于印发利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作实施意见的通知》，明确公积金贷款支持保障房建设的试点工作。截至2011年10月底，北京、天津、上海等29个试点城市利用住房公积金贷款支持保障性住房建设。财政部部长谢旭人表示2012年将扩大住房公积金贷款规模和试点范围，重点“支持公租房等保障房建设”。财政部于2011年5月下发《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》，其中规定，“将计提贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益上缴本级财政部门，由财政部门按规定拨付给住房城乡建设(住房保障)部门，专项用于廉租住房和公共租赁住房建设。”

　　使用住房公积金结余资金建设保障房要完善制度建设。首先要加强资金监管，确保住房公积金建设保障房过程中的正确合理使用以及资金安全；其次要完善机制建设，确保住房公积金能够保值增值；再次要依据各地情况，在积累试点经验的基础上逐步提高住房公积金用于保障房建设的比例。

　　(四)房地产央企资金是保障性住房建设的资金补充

　　2011年5月3日，国资委发布《关于积极参与保障性住房开发建设有关事项的通知》，要求各中央企业进一步加大对保障性住房开发建设的投入力度，通过多种途径参与保障性住房开发建设。参与保障房建设是大型房地产国有企业的一种社会责任。保障房的利润率虽然不高，但整体上利润也是可观的。特别是两限房和经济适用房这两类保障房的建设，由于项目建成后即可通过出售的方式收回开发款项，不会长期占压企业的资金流，并且会有8%—10%的利润，这个回报率虽然不及当前房地产的平均利润率，但在从紧的货币政策环境下，也是一个可以接受的投资回报水平。因此，这一部分保障房建设，房地产企业是比较愿意投资的，这会减轻财政在这两类保障性住房上的投资压力。至于租赁型保障房这一类，由于不能通过出售及时收回资金，而且租金收入可能不足以弥补成本，房地产企业投资建设这一类保障性住房的积极性不高，需要政府给予参建企业一定的优惠政策。

　　(五)创新建设模式，吸引保险资金和社保基金投向保障性住房建设

　　2010年9月出台的《保险资金投资不动产暂行办法》允许保险资金以物权、股权、债权等多种形式投资不动产。保险资金的投资规模大、持续期长、且追求稳定回报，契合保障性住房建设的投资需求。这些资金存在银行里的利率回报非常低。如果用这些资金去购买政府建的、有优惠政策的房屋，再交给政府作为公租房，租金回报比银行利息高得多，而且政府可以出面进行承诺担保。2011年3月，中国太平洋保险集团对外发布了规模达到40亿元的“太平洋——上海公共租赁房项目债权投资计划”。据公开信息显示，该计划主要用于上海地产(集团)在上海市区建设的约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营，设计了具有保底收益、不设封顶收益的浮动利率机制。保险资金投资保障性住房建设，在支持公益性项目、体现社会责任的同时，坚持合理的投资回报和风险控制。

　　社保基金作为政策性保险资金，应进一步拓宽投资渠道，通过更丰富的投资组合实现更高的收益。公共租赁住房长期租赁的特点，与社保基金长期投资、收益稳定的要求完全契合。保险企业可以设立投资公共租赁住房建设的专项基金，按照“政府主导、商业化运作”的模式，建立高效率、低成本、高透明度的运作机制。考虑到保险资金的基本回报要求，建议政府对保险资金参与的公共租赁住房建设项目给予适度税收支持，减免相关税赋，提升保险企业参与的积极性。2011年2月26日，全国社保基金理事会在南京签订30亿元信托贷款协议，投资南京市保障房建设。信托贷款作为一种收益率较高的固定收益类金融产品，有利于全国社保基金的保值增值。

　　(六)发展房地产信托基金，用于保障房建设

　　房地产信托投资基金REITS是一种集合不特定的投资者，将资金集中起来，建立某种专门进行房地产投资管理的基金或机构，进行房地产的投资和经营管理，并共同分享房地产投资收益的金融工具，是房地产金融发展与金融机制创新的产物。REITS是一种在美国和其他一些发达国家以及我国香港地区采用的保障房融资方式，我们国家可以根据国情选择性地借鉴。房地产信托基金REITS可由政府、房地产信托、房地产开发商三者共同进行市场化运作来完成，政府仅提供政策支持或后续租金安排，房地产信托从中获得稳定而又有保障的收益，而房地产开发商则在获得一定利润顺利退出后再发展。在保障性住房建设中运用REITS具备可能性，但其运作受到政府财政收支能力、保障性住房供需情况、居民收入水平和政府对保障性住房的监管一系列因素的影响。考虑到这些因素，可以尝试先在经济发达地区运行保障性住房REITS。

　　(七)其他可以接受的模式

　　在上海，向保障对象出售一定的产权用以回笼部分保障房建设资金的思路成为“共有产权”模式的核心。也就是说，在廉租房、经适房等保障房当中，申请人可以先购买保障房的部分产权，如20%或者30%，政府持有剩下的70%—80%。达到一定年限后，保障对象可以通过购买的方式，将政府产权部分购买过来，最终将这套房屋变成自己的产权房屋。这有利于形成受助家庭退出住房保障的机制和已投入的保障房建设资金的循环利用。

　　参考文献：

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　　[2]付念.问道地方政府保障房建设的资金来源[J].财会研究，2011，(14).

　　[3]郭松海，曲连英.多渠道筹集保障房建设资金[J].中国建设信息，2011，(9).

　　 作者简介：宋春兰，女，辽宁庄河人，副教授，硕士，从事经济学、房地产估价的教学与研究工作。 

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