以“两违”整治为突破口 加快建设国际宜居城市

广东省珠海市自2012年6月起开展整治违法建筑、违法用地的“两违”专项行动以来，坚持依法整治与机制建设并重，坚守“零增长”红线、“不出事”底线和“减存量”主线，清理闲置土地，搬迁低端产业项目，拆除违法建筑。3年来，全市共整治拆除违法建筑1.31万多宗，面积为410万平方米；整治和遏制违法用地905宗，面积为257万平方米。在全省违法用地检查中，珠海成绩名列第一，获得800亩用地指标的奖励，省委专题总结了珠海经验并在全省推广。“两违”整治成为惠及市民的民生工程、依法治市的法治工程和支撑城市未来发展的基础工程，推动了城市转型、产业转型、干部转型。近几年，珠海连续被评为全国文明城市、最具幸福感城市、中国最宜居城市第一名、可持续发展城市第一名，连续3年经济增速跃居珠三角地区首位。

改革开放以来，珠海始终坚持生态优先、坚守蓝天白云，是珠三角地区环境最好、低端产业聚集最少、人口密度最小、社会最和谐的地方之一。当前，又迎来横琴自贸试验区建设、港珠澳大桥即将建成通车、21 世纪海上丝绸之路战略实施、国家自主创新示范区创建等难得机遇。面临最好的发展时期，一方面，珠海构建“三高一特”现代产业体系、建设国际宜居城市、集聚高端人才，对土地和空间资源产生巨大需求；另一方面，珠海陆地面积仅1724平方公里，土地开发强度达28%，预计2020年将达33%，土地资源极其稀缺宝贵，且经济社会的快速发展使违法建筑、违法用地的冲动更加强烈。我们认识到，“两违”整治是一场关乎珠海未来发展以及维护人民群众利益的攻坚战，必须向“土地存量”要“发展增量”，为建设“生态文明新特区、科学发展示范市”赢得空间。2012年6月，珠海市委、市政府决定开展“两违”整治专项工作，市委书记亲自挂帅，成立了以市委副书记、市纪委书记担任组长的整治违法建筑、违法用地专项领导小组，公安、城管、国土、规划、建设等29个部门为成员单位，下设法律政策、社会评议、维护稳定、疑难问题处置等10个专责工作组，建立健全人大、政协、新闻媒体、社会力量共同参与的协同联动机制，集全市之力向“两违”开战。先后出台《珠海市整治违法建筑、违法用地专项工作方案》、《珠海市整治违法用地专项行动三年计划实施方案》，以2012年6月11日为时间节点制订“零增长”、“减存量”台账，力争到2017年，珠海节约集约用地水平居全省前列。

突出机制创新，压严压实责任

珠海市明确提出了“零增长、减存量”的“两违”整治总体目标和一年内减存量80%以及两年内实现台账内违法建筑、违法用地“减存量”和重点案件100%的阶段性工作目标。一是落实属地责任。市政府与市城管局、市国土局签订责任书，市城管局、市国土局与各区分局（执法大队）、各镇街层层签订责任书，市、区、镇（街）3级层层落实。市委组织部将“两违”整治工作纳入全市科学发展观评价指标体系进行考核。市人大、市政协每年到各区巡回督察。二是公安、城管联合执法。市、区增设城市管理应急处置公安队伍，市、区、镇（街）3级的公安、城管部门领导交叉任职，制订公安机关配合和保障城管执法工作相关规定。三是严格问责制度。按照目标导向分解任务，制订了督察督办和责任追究办法。各区按照“网格化”管理的要求，划定责任区，明确责任人，建立责任链，对突破“零增长”的行为进行责任倒查。“两违”整治以来，全市已向27人问责，其中给予党纪政纪处分13人、移送司法机关处理1人。四是实行“零报告”确保“零增长”。每天对责任区进行“拉网式”的巡查，实行 “两违”零报告制度。每日巡查情况由责任人签字背书后，辖区城管中队、区城管执法局逐级上报市城管指挥中心，指挥中心每日向市城管局、每周向市领导上报信息。对林地、河道违法建设情况同样实行每日“零报告”，消除监管盲点，将违法建筑消除在萌芽状态。

突出攻坚克难，形成强大震慑

以整治存在安全隐患、影响重大项目建设、影响市容市貌，群众集中投诉和人大代表、政协委员高度关注的违法建筑为切入点，有勇有谋，谋而后动，确保“敢干事、干成事、不出事”。遇到难啃的“骨头”，舆论先行，通过媒体对违建进行曝光，让人大代表、政协委员、市民代表等参与评议，形成社会舆论压力。如果当事人依然不自行整改，整治行动组则制订周密行动计划，依法采取拆除措施，维护稳定组维护社会稳定，法律政策组提供法律依据。清拆后，善后管理组清理现场，做好善后工作。坚持法律面前人人平等，对任何违法行为不退让，越是难啃的“骨头”越要啃，越是难缠的对象越要严格执法。如，斗门区西埔村七巷1号违建案，在违法建设者背后有投资人、其家族成员有犯罪前科，当地干部群众不敢惹的情况下，执法人员坚持依法整治，果断出手，一举拆除，达到了“拆除一宗，威慑一片”的良好效果。又如，在澳洲山庄27 29号别墅违法超建案中，一名业主为市政协委员，我们坚持依法整治，最终迫使业主自行拆除，起到良好的警示作用。在高新区非法养殖场、香洲区造贝钢材市场等清拆中，大部分养殖户、经营者主动退场。

突出疏堵结合，夯实社会基础

“两违”整治的过程就是解决历史遗留问题的过程，我们坚持以人为本、疏堵结合、情法并重，最大限度维护群众根本利益、维护社会和谐稳定。一是积极引导村民补办房屋报建手续。珠海农村从1999年开始停止报建，如不疏通报建渠道，“两违”难以根治。为此，我们以“建设幸福村居”为契机，从2012年开始恢复农民报建通道，简化报建程序、降低报建成本。先后出台《珠海市人民政府关于“两违”整治中村民（被征地农民）建房若干问题的意见》等文件，创造性解决农民建房中的疑难问题，允许农民一栋住宅设立多户，鼓励征地农民积极分户进行报建。各区设置村（居）建设管理服务中心和服务窗口，对村民建房实行“集中式管理、一站式服务”，畅通农民建房报建渠道。按照“宜粗不宜细、宜宽不宜严、宜解决问题不宜纠缠旧账和不留后遗症”的原则，分类处理历史遗留问题。截至今年5月底，已办理农民建房报建手续6261宗，面积为77.5万平方米，使广大群众真正享受整治成果。二是加强舆论引导。通过报纸、电视、互联网、政务微博等，广泛开展宣传，及时刊播“两违”整治成果；邀请香港、澳门、台湾等专家举办“共建美丽珠海、共享美好生活”讲座；深入社区举办“城市治理市民谈”活动，在全社会营造出全民支持和参与“两违”整治的良好整治氛围。如大镜山、梅华城市广场等区域，在整治“两违”的基础上建成社区公园、文体广场，满足广大市民康体娱乐、文化生活需求，得到了市民的赞誉，实现了政府“两违”整治工作目标与社会公众期望之间的良性互动。

 

突出信息引领，确立新模式

结合创建全国首批智慧城市试点，以信息化、智能化推动城市治理能力现代化。从突击整治向人防、物防、技防转变，确立了“物管＋城管＋法管”综合治理新模式。建立“数字城管”指挥中心，完成对全市陆地地域全覆盖，全面启用13项大城管设计功能，将业务延伸到全市6个区、24个镇街和68家城市管理相关单位，实现了“数字城管”功能全覆盖。推动公安机关监控视频与“数字城管”对接，运用车载视频巡查、卫星照片比对等先进技术手段，组建了116人的信息采集员和呼叫受理员队伍，负责全天候地毯式收集和处理 “两违”情况，确保第一时间发现违法建筑、第一时间制止。各辖区内的公共区域作为一个物业，鼓励市民通过12345电话等途径举报，同时请专业公司对区内的环卫、市政、绿化工作进行日常巡查。市民或专业的“物管”公司将发现的问题拍图举报后，进入到“城管”流程。在接到举报后，城管部门利用“数字城管”远程取证并派出人员前往现场查处。对于不执行查处决定的，进入“法管”流程，由城管部门向法院申请强制执行。如果法院下达强制执行令后，被查处对象拒不执行的，其将被列入诚信“黑名单”，并将受到法律制裁。

突出法治保障，实现整治成果可持续

用好用足特区立法权和较大市立法权，把“两违”整治纳入法治珠海建设中统筹谋划和推进。出台了“一决定一条例一办法”。珠海市人民代表大会常务委员会通过《关于珠海城市概念性空间发展规划的决定》，赋予概念性规划法定地位和法律效力。出台《珠海经济特区城乡规划条例》，根据建设国际宜居城市的方向，提出绿线、蓝线、黄线、紫线“四线”规划管理框架，明确建设单位或个人违反建设工程许可的，其不良行为将被记入诚信档案。出台《珠海市城乡规划监督检查办法》及《防控违法用地、违法建筑若干规定》等配套文件，完善日常巡查、零报告和违法建筑快速处置等制度，对各部门“两违”整治职责进行刚性规定，把工作中的经验做法上升为制度和机制，构建遏制违法建筑、违法用地的常态化防控机制。积极探索城管司法合作。在市、区法院设立了城市管理审判法庭，专门负责城市管理案件的审理，加大行政处罚的执行力度，为 “两违”整治提供司法保障。

突出源头治理，确保规划落地生效

科学的规划是防止“两违”产生的根本，是治理 “两违”的标尺。在部署开展“两违”整治的同时，我们请新加坡规划大师刘太格领衔编制《珠海城市概念性空间发展规划（2013年 2060年）》，先科学确定城市的终极发展规模，再分时序明确不同阶段的发展目标和任务，明确全市远期发展的规划原则、整体结构、形态规模。在此基础上，我们率先建立“多规融合”的规划体系，促进国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划和生态文明建设规划“五规融合”，并将园区发展规划与上述规划有效衔接，推进全市建设用地控规全覆盖，通过全域规划避免“两违”后患。积极打造城乡规划统筹管理一体化信息平台，横向实现从规划编制管理、业务审批管理、规划成果管理及执法监察等阶段的全过程数字化管理，纵向实现统一门户、数据库的“市、区、镇”3级规划管理部门联动的一体化平台。加大规划执法力度，维护规划的刚性和权威，严格实施用地规划管理、建设工程规划验收管理。没有经过规划、国土等部门审批通过的土地，任何人都不得随意建设、违法建设。结合幸福村居建设，突出规划先行，村村配备规划师，做到先规划、再建设，构建起科学、规范的幸福村居建设规划体系。目前，全市209个村居已全部完成幸福村居建设规划，去年，全市有30个村居被评为省级卫生村，数量历年最多。

回顾3年的“两违”整治工作，我们觉得有几点体会：一是要从战略和全局的角度来定位城市建设管理的方向和标准。珠海的优势在于环境，而环境的载体是城市，建设国际宜居城市是珠海城市发展的总目标。只有把“两违”整治与城市转型、产业转型、干部转型结合起来，放到全市发展的大背景去谋划和部署，建立常态化制度，才能够做到方向更准、动力更足、成效更实。二是要创新机制、统筹力量。城市管理是综合性系统工程，要执行到位，就要不断创新工作机制，规划、国土、城管、建设等部门紧密协作，市区镇3级层层落实，物管、城管、法管相互融合，真正做到统筹力量统筹资源。特别是要引导人大代表、政协委员、社会组织和市民代表等全社会积极参与，形成共治“两违”的强大合力。三是以人为本、共治共享。“两违”整治是全市人民的共同利益。要以“对历史负责、对未来负责”的高度责任感，一方面，对于“两违”利益链要坚持执法必严、违法必究、绝不手软；另一方面，要尊重历史、以人为本、疏堵结合，实现城市发展成果人民共享。

下一阶段，珠海将继续巩固“零增长”整治成果，加大“减存量”力度，破解农民建房报建难题，提升城市治理水平和治理能力，力争用2年 3年时间，使“两违”工作取得决定性成果，全市节约集约用地水平居全省前列，为建设“生态文明新特区、科学发展示范市”提供坚实保障。

 

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