改变规划乱相丛生的局面

    长期实行计划经济时代，所有的建设和投资都由政府控制，规划是“政府计划”的附庸，至多是具体项目的“建设规划”。随着市场化改革的深入，投资主体逐渐多元化，规划作为科学合理利用资源的手段，日益为公众所重视。

    在此背景下，源于计划经济体制、着眼于控制城市规模、偏重规划技术性问题的《城市规划法》缺陷日渐暴露。

    首要问题是现行规划的“城乡分治”。据此开展的各类规划建设，不仅加剧城乡二元分割，而且造成诸多“法律空白”。目前，各类开发区实际上已摆脱了城市总体规划的控制；在城乡结合部和广大农村，规划管理薄弱，建设项目“遍地开花”，规划法规更形同虚设。

    其次，中国规划体制“部门分割”严重。目前，在中央政府层面，发改委主导编制“国民经济和社会发展五年规划”；建设部负责编制“全国城镇体系规划”，主管“村镇建设规划”；国土资源部负责编制“土地利用总体规划”。这三种规划多有冲突，缺乏衔接，业内戏称“政府规划三国演义”。

    由于规划权的部门分割，目前在建设用地分类上，建设部和国土资源部就有两种不同的标准。但实际上，在城市规划区内，土地规划和建设规划应该基本统一。土地分类标准不一致，造成很多规划难以实施。

    中国正处于快速城市化阶段，地方政府都有发展经济和扩张城市的冲动。由于规划体制的城乡分割，政府规划权“部门分割”，地方领导就有可乘之机。“一任领导一张图”、“领导一换，规划全变”，规划的执行力相当差，所谓“纸上画画，墙上挂挂”，沦为“摆设”。

    由于各地政府都要加快发展，在上报有关总体规划时，都倾向于虚报人口规模。实践中曾发生如此怪事：全国各地的规划汇总后，全国人口总量竟然高达30多亿人。这无疑是对现有规划体制的莫大讽刺。

    就《城市规划法》本身而言，也有诸多制度缺陷。该法对规划编制的技术规定较多，对规划的管理、修编程序、监督检查、法律责任规定相当粗疏。同时，规划的编制和实施集中于城市政府，缺乏立法机关和社会公众的监督，公众对规划缺乏参与权和知情权。

    尤其重要的是，制定于1989年的《城市规划法》立足于“控制大城市规模”，至今早已不合时宜。城市本是集约利用资源和能源的产物，人为限制城市规模，不仅没有实际意义，甚至造成土地、能源、投资的浪费。实际上，中央也认为“大中小城市应协调发展”。

    正是由于上述诸多缺陷，修改《城市规划法》势在必行。

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