新闻时间：2020-05-12,来源：四川建设厅,作者：

安居工程十年后获“正名”：三层次住房保障体系结构显形

2009-2011年,通过9000亿元的住房保障投资,中国政府预计将解决约1300万户低收入家庭的住房困难问题——9000亿额度是社会投资、政府投资的总和，让各地政府更动心的是“真金白银”：中央财政准备在2009年安排300亿保障安居工程投资，未来三年廉租房投资2150亿，棚户区改造投资1015亿元。

“安居工程”——一个已经退出政策舞台十年之久的词汇，重新出现在各地政府的规划中。

廉租房投入占2150亿，其中中央财政每年投入约150亿元，未来三年投入在500亿元左右，其余1650亿元需要依靠地方财政投入。根据国务院要求，地方政府投入廉租房建设的资金来源主要是地方财政、10%的土地出让净收益和公积金增值收益的可提取部分。

但今年房地产市场的低迷直接造成了土地交易的萎缩，各地土地出让收益缩水。住房和城乡建设部副部长齐骥表示，“靠这么少的土地出让收益支撑这么大规模的廉租房建设，是杯水车薪。从目前的情况看，主要还是应以地方财政投入为主。”

另一方面，中央财政支出对棚户区改造投入大力支持，仅2009年就有望通过中央基本支出安排近145亿元用于棚户区、城镇危房改造等。

棚户区改造成为这次保障安居工程的亮点，中央资金引导了地方政府和社会资金踊跃投入。既有中央政府投入，地方政府亦可通过危改创造刚性需求。各地政府可能掀起危房、棚户区、草房、牧民定居等安居工程建设热潮。

安居工程抚顺样本

抚顺市的棚户区改造是以“有产权改造”为主的一种政府主导的解决城镇特定人群居住困难的住房保障方式。

已经报送即将召开的中央经济工作会议上的明年财政预算开支中，将对住房安居工作投资300亿元，其中155亿元通过中央财政保障安居工程资金支出，另145亿元通过中央基本建设支出项下达。

中央基本建设支出项多年来对东北棚户区改造等工程投资支持有加，新一轮资金分配又是以开工快、产业链长、拉动投资大为原则。因此既有危房改造、棚户区改造等安居工程的城市将第一轮收益。

11月19日，北京市副市长陈刚表示，北京市将加大旧房、危房改造修缮工作，未来3年内完成此项工作，2009年预计投资15-20亿元。北京市建委官员表示，这与中央保障安居投资计划有关，亦是北京市扩大内需、刺激经济的招数。

此时，远距北京847公里的贡献造价学会 www.gxzjxh.cn辽宁信息价抚顺居民万添新已经享受到了安居工程的好处。

家住辽宁信息价抚顺市东洲区龙凤矿棚改小区的万添新3年前住上了棚改小区，“住上了水泥地，有了电灯、电话”。

“我们家花了2万块钱，获得了这套70平方米的房子，现在市场价值25万呢！”万添新在电话那头高兴地说。

万添新所住抚顺市东洲区龙凤一期棚改工程是典型的政府投资为主的安居工程，也是抚顺市棚改工程的代表。棚改工程使27万多户棚户居民住上了新房，同时政府主导的城市改造行动也拉动了内需。

抚顺市棚改领导小组办公室主任史有成介绍，抚顺市共有各类棚改片区55片，房屋建筑面积229万平方米，居住人口7.04万户。抚顺市棚改区多属于房龄超过50年，破损严重，急需改造的房屋。另外，多数位于城市边缘，土地附加值低，市场化运作难度大，绝大多数没有基础设施，而且居民收入水平低，低保户比例大。

抚顺市根据其地理位置和困难程度，划分了每一个片区改造中政府投资和社会投资各占的比重。能市场化运作的采取市场化运作方式，不能市场化运作的，则直接以政府投资为主。

投资资金来源安排，则是按照“国家出一点、地方出一点、企业让利、个人参与”的方式来筹集。

在房屋分配上，抚顺市采取“拆一还一”的按面积补偿方法，对超出面积的按建筑成本收取。以2005年的建筑成本每平方米1100元为例，万添新一家只花了2万元就使拆迁应补的50平方米房子面积扩大到70平方米。而这种优惠扩大面积也有相应控制，避免了随意扩大购置面积的作法。

值得注意的是，抚顺市的棚户区改造实际上是以“有产权改造”为主的一种政府主导的解决城镇特定人群居住困难的住房保障方式。棚户区改造居民所购买的改造建设房屋是有产权的，而对于确实家庭困难，无力购买产权的，棚户区改造也专门建设了廉租房，由政府补贴租金。

沈阳市房地产业协会会长赵昱指出，相对于经济适用房建设来说，棚户区改造、城镇危房改造等安居工程更有利于政府把控投资规模和节奏，实现财政资金有效利用。安居工程直接使城镇中低收入家庭通过搬迁的方式实现住有所居，避免了经济适用房分配中权力寻租等行为。

目前，全国主要城市先后对外发布住房安居工程投资计划。南京未来三年投500亿元做廉租房、经济适用房和城市危旧房改造，青岛市副市长胡绍军表示，明年青岛将建设1.47万套保障安居房。

住房保障体系将调整

安居工程建设的房屋如何管理？届时这些有产权的房屋管理有可能突破现行经济适用房管理政策。

在国务院刺激经济“十条”意见下达时，几乎所有住房保障领域的官员都在紧盯一个词：保障性安居工程。

保障性住房主要分三部分：廉租房、棚户区改造和经济适用房，在9000亿的投资安排中，未来3年解决747万户廉租房，其中287万户通过实物配租，460万户货币租赁，廉租房未来三年投资2150亿元；棚户区改造未来三年解决220万户，投资1015亿元；经济适用房未来三年解决400万户，投资6000亿元。

在上述投资结构安排中，廉租房方面中央财政将对中西部财政困难省份进行转移支付。城镇棚户区改造将获得一部分中央和地方财政投资。经济适用房则基本采取政府出地、企业出钱的模式进行运作。

住房和城乡建设部保障司人士表示，有关管理部门已经在考虑重提安居工程后，住房保障体系改革将做如何调整。

上述人士表示，现行分层次住房保障体系是去年国务院“24号文”中确定的，观察这9000亿元投资比重可以看出，政府直接投入的3000亿元全部用于廉租房和棚户区改造，经济适用房投资的6000亿元基本靠社会投资，资金保障程度和投入效应不同，现行住房保障体系结构必然发生变化。

中国房地产及住宅研究会常务副会长包宗华认为，安居工程投资方式是政府主导、企业运作、个人参与，建设资金由三方共同筹集，对于没有商业开发价值的棚户区改造工程，政府还会以财政出资来改造。这种政府主导的模式，最有利于控制投资规模，也有利于3000亿元保障支出合理、有效地花出去。

实际上，自1998年房改以后，各地在做的安居工程已经开始与经济适用房政策挂钩。安居工程只是政府主导的大规模城市住房危改工程的代称，其建设出来的房屋分配管理，仍按廉租房、经济适用房进行管理。

包宗华认为，保障安居工程投资将从外部给现行的住房保障体制带来一定的冲击。首先就是棚户区改造等安居工程建设的房屋如何管理，届时这些有产权的房屋管理有可能突破现行经济适用房管理政策。

经济适用房制度几经完善，社会对其仍有诟病。主要原因仍是经济适用房分配中滋生腐败、社会分配不公等问题。虽然目前将经济适用房界定为有限产权，仍有非保障人群购买经济适用房用于出租的现象。

市场的归市场、保障的归保障

大规模住房保障建设计划启动，意味着保障性住房消费时代来临。

安居工程是针对特定的城镇低收入家庭，销售对象以“回迁”的方式确定，政府以成本价卖给这些人房屋和扩建面积。目前这些人主要居住在城市危房、棚户区等地方，因此推动棚户区等改造，实际上也是一次针对特定人群、由政府投资为主的解决住房问题行动。

在“市场的归市场、保障的归保障”趋势进一步加强的情况下，定位中等收入家庭住房保障的限价房遭遇尴尬。受预期房价持续走低，已经定价的限价房价格优势不再明显，而位置、质量、面积、相关配套的不足被放大，甚至出现退房现象。

北京经济信息中心宏观研究部主任刘岚芳指出，以北京市为例，2008年7月份以来，北京市陆续推出的两限房连遭冷遇，截至10月底，已有近10块两限房地块未能顺利成交，为此政府不得不采取改变独立限价房地块为与商品房配建,并延长挂牌交易的时间的措施。

中国廉租房目前采取配建模式，主要由开发商来做，政府补贴土地成本等费用。

在北京房地产中介行业协会会长陈同顺等业内人士看来，马来西亚的“廉价屋”政策或是中国住房保障体系发展的下一步趋势。

马来西亚模式即政府让出了土地出让金的收益，换之以低价土地向市场供应，开发企业获得低价土地后，还需要向政府承诺，其开发房屋比例不低于30%用于“廉价屋”，这种廉价屋要以政府指导价格卖给符合购买条件的购买者。同时，购买廉价房还享受金融等政策优惠。