城乡一体化必须迈过的第一道坎

  　城乡结合部——城乡一体化必须迈过的第一道坎

　　率先形成城乡发展一体化新格局，要求破解城乡结合部亟待解决的难题，探索一条城乡可持续发展的新路

　　特邀专家

　　冯晓英（北京市社科院社会学所所长）

　　佟 新（北京大学社会学系教授）

　　魏 娜（中国人民大学公共管理学院教授）

　　利益调整与体制转换所引发的问题是城乡结合部发展面临的深层次难题

 　 记者：城乡结合部是发展活力最强、人口资源环境矛盾最突出、城乡一体化要求最迫切的地区。目前城乡结合部发展主要面临哪些难题？

　　冯晓英：城乡结合部的问题概括起来，主要表现为环境卫生脏乱、市政设施滞后、私搭乱建严重、安全隐患突出、社会治安复杂。但这些仅是外在的表现形式，真正深层次的问题是城乡结合部的农民没有分享到改革发展的成果，作为一个利益受损群体与同为弱势群体的流动人口的社会边缘化，使得这里成为一个社会矛盾的交汇之地。

　　魏娜：城乡结合部存在的表层问题有：城乡结合部地区普遍存在违法建设屡禁不止，违法经营大量存在，外来人口无序聚集，生态环境恶化，治安问题突出等问题，这些问题直接影响着这些地区的经济发展与城市社会的稳定。

　　还有一些深层次的利益调整与体制转换问题所引发的问题：首先是利益调整，体现在国家、城市政府、城乡结合部基层组织、农民等多方利益问题，这一问题的根本解决既涉及到法律的调整也涉及到新的制度规范的重构。二是制度转型，涉及到三个层面的矛盾与问题，即个人转型、社会转型和经济转型。

　　城乡结合部问题是任何大城市发展中都会遇到的普遍现象

　　记者：如何客观认识城乡结合部所产生的这些问题？

　　佟新：城乡结合部久治不愈的问题是城市化发展的必然结果，它不仅在北京等大城市存在，在世界范围内都不同程度地存在。它体现了城市发展的空间规律。一方面，经济发展必然要求土地的不断扩张和延伸，而空间则是有限的，发展的无限需求和土地供给的有限性之间必然产生矛盾。另一方面，从城市发展的空间规律看，只要城乡差异未真正消灭，城乡间永远会存在边界，会有“城乡结合部”。无疑，城乡结合部存在着诸多问题，如建筑布局混乱、缺少公共场所、市政配套水平低，这些的确是需要改善的。但这些问题之所以久治不愈，说到底，是因为政策或政策的执行未能满足各种复杂利益的需求。城乡结合部的利益是非常复杂的，它不止是原居民的利益，还有许多居住在这一区域的外来者的利益。它不止是原居民个体利益，还有其基层经济和小群体的利益。

　　城乡结合部问题的产生、存在与社会管理体制、城乡规划分治等密切相关

　　记者：那么，为什么城乡结合部的问题久治不愈呢？

　　冯晓英：城乡结合部问题的存在已经有20多年的历史，如果从本质上分析，它是实行城乡分治的“二元社会管理”体制的必然结果。城乡结合部的区域特征是“三交叉”，即城乡地域交叉、农（民）居（民）生活交叉、街乡行政管理交叉。这种“交叉”，对我国现行基层社会城乡分治的“二元社会管理”模式提出了严峻挑战。城乡分治的社会管理体制不是北京特有的管理模式，在全国具有普遍性。北京城乡(600861,股吧)结合部的特殊性在于，这里是北京的第一道绿化隔离带和流动人口高度聚居区，而这两者之间存在密切的关系。由于原有的绿化隔离带政策制约经济结构调整，“以绿养绿”，资金不匹配，新村集中住宅建设与产业用地捆绑，相互掣肘，使得这里陷入发展困境。在近郊土地贵如油而又没有更好产业发展的情况下，闲置的土地成为违章建筑的瞄准之地。而城乡结合部是流动人口的聚居区，几百万流动人口与这里的户籍农民以土地和出租房屋为媒介，形成了相互依赖、利益共享、风险共担、共存共荣的利益一体化关系。在城乡结合部城市化进程缓慢的情况下，这里陷入了“非城非乡”的尴尬境地。

　　城乡结合部城市化进程缓慢，除了城乡二元结构下的各种相关政策不配套，社会矛盾比较突出，城市化进程难以推进之外，与城乡规划分割也有直接关系。北京现行的新农村建设规划和朝阳、海淀、丰台分区规划仍然带有明显的城乡规划分割的痕迹，使介于城乡过渡地带的城乡结合部等城市化区域发展处于尴尬的“空白”境地。同时，北京划分的四类功能区只明确了主导功能，没有将主导功能落实到空间上，使得城乡结合部的农村地区未来发展方向不明。而城乡结合部地区区域规划、产业规划与市政建设规划之间彼此脱节，使得区域内与民生关系密切的就业、居住环境的改善始终无法摆上议事日程。为解决第一道绿化隔离带地区的问题，有关方面为解决城乡结合部地区农民生存与发展上的困难做了制度上的安排，应该说思路是好的。但由于还没有出台相关的实施细则，成效无法显现。

　　城乡结合部问题的产生、存在要求不断创新城乡社会管理体制

　　记者：如何解决这些问题？

　　冯晓英：城市规划、建设与管理，规划是龙头。相对于规划而言，城乡社会政策的衔接和管理体制的改革都不是很困难的事。真正棘手的是绿化隔离带建设和土地使用制度的变革，它决定了农民市民化的进程，而这两项改革都与城市规划有直接关系。因此，在“十二五”国民经济与社会发展规划即将制订之时，将城乡结合部建设规划作为城乡统筹的突破口，是十分必要的。

　　需要指出的是，解决城乡结合部问题不能只着眼于户籍人口的利益。一是流动人口对北京经济社会发展的贡献已不是“拾遗补缺”，而是“不可或缺”；二是城乡结合部问题十分复杂，解决起来不可能一蹴而就，户籍农民与流动人口“唇齿相依”的关系会保持一个很长的时期。因此，即使解决了户籍农民“上楼”的问题，也不能忽视流动人口居住需求。从可操作角度考虑，以改革农村集体建设用地使用制度，盘活存量集体建设用地为突破口，在城乡结合部暂不进行城市化开发的农村地区选择合适地点，规划、建设流动人口集中住宅，以取代现有聚居区违章建筑，不失为流动人口在京工作时的一种居住模式选择。

　　佟新：另外，还要充分理解原居民的矛盾心理。“城乡结合部”一词充分体现这一地区的空间特征，它既包括城市特征也包括了乡村特征，而这两种特征不仅是不同的生产方式，还是不同的生活方式，其特征不仅是共存的，而且是相互竞争的。以城乡结合部居民的利益看，他们是否真得“住上楼房”就满足了呢？事实并非这样简单。一方面原居民为住上楼房而欢呼；同时又为失去生存基础而忧心忡忡。在政策执行的过程中要注意原居民的复杂心态，这不是因为村民或村干部对政府政策阳奉阴违，而是原居民利益本身就存在着矛盾和多元性。

　　构建城乡一体化新格局要求加快实现城乡结合部的转型

　　记者：党的十七届三中全会提出构建城乡一体化新格局，其着力点在哪里？与城乡结合部问题的解决有什么联系？

　　冯晓英：统筹城乡发展是党的十七届三中全会的核心内容之一，构建城乡一体化新格局的着力点在于破解城乡二元结构。而北京城乡结合部问题的解决本身就是一个破解城乡二元结构，实现城乡一体化的过程。城乡结合部虽然聚集了城乡二元结构体制导致的问题，但这个地区充满了生机与活力，是首都科学发展的战略新区。所以说，解决好城乡结合部的建设与发展问题，是我们加快城乡一体化进程必须迈过的第一道坎、必须解决的第一道难题。

　　城乡结合部转型应遵循的四个原则

　　记者：市委十届五次全会提出了率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。为了实现这一目标，如何推进城乡结合部转型？

　　魏娜：城乡结合部转型与城乡一体化的改革，其目的在于通过改革为城乡结合部的群众提供一个稳定和持续发展的环境、并由此进一步促进城市环境改善、社会经济持续发展。城乡一体化是一个复杂的系统工程，因此要从以下几方面慎重考虑：

　　第一、农民正当利益不受侵害的原则。在城乡结合部管理体制改革中，解决好农民的问题至为重要。为此要妥善处置和经营农村集体资产，充分调动和发挥农民参与城市建设和管理的积极性。处置农村集体经济和财产，要做到公平、公开、公正，保证资产不流失，保护集体生产力，维护农民的利益。

　　第二、着眼于发展的原则。使城乡结合部地区更快地建设、更好地发展，是城乡结合部地区管理体制改革的出发点和落脚点。为此在推进改革的过程中，必须正确处理城市建设、经济发展、环境保护和社会管理的关系，实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。

　　第三、责权利相统一的原则。深化城乡结合部地区管理体制改革，关键是要解决城乡管理交叉、权责不清等问题。因此在进行城乡结合部地区管理体制改革的过程中、首先要理顺城乡管理体制，明确管理职能和范围，形成闭合系统，使同一地区内只有一个管理主体并对城市管理工作负全责，避免出现胡乱交叉和多头管理的现象。

　　第四、积极稳妥的原则。城乡结合部地区管理体制改革牵涉面广，影响力大，因此务必要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度结合起来，从实际出发，循序渐进，有计划、有步骤地推动管理体制和其他各项改革。

　　记者：如何加快城乡结合部改革发展的步伐，彻底治愈阻碍城乡一体化的顽症，是事关首都发展全局的重中之重。破解城乡结合部的难题，应该注意哪些问题？

　　魏娜：我觉得，城乡结合部的转型有以下几个关键问题：

　　第一、集体资产的处置问题。首先要明确集体资产的处置原则并制定具体的方案。这个过程要充分尊重农民的自主权和保护其根本利益，同时也要有利于本地区经济的长远发展。既要照顾他们的利益,又要解决他们的后顾之忧，给他们以生活的出路和保障。

　　第二、行政管理上的问题。村、乡建制转换为居、街建制以及相应的政企分开、政社分开要积极和稳妥地进行，不能一蹴而就。该地区的长远规划工作,不能因为急功近利而不顾长远利益，留下后患。另外，还有一个由村民转化为居民的问题、要通过培训以及素质培养使他们真正能够融入城市社区。

　　破解城乡结合部难题，还要推进城乡结合部的行政管理体制改革

　　记者：就如何推进城乡结合部的行政管理体制改革，有哪些好的政策建议？

　　魏娜：城乡结合部地区管理体制改革没有特定的经验可循，因此只有根据各区域城市化发展的程度与阶段性，因地制宜，对现有体制进行逐步改革和调整。现在的城乡结合部地区采用的基本上是由农村建制的“乡”管理着城市化地区的模式。我认为这种管理方式是不利于城市化进程发展的。应当尽快撤掉乡级政权建制，建立街道办事处，实现城市化和专业化的管理。农村组织的职能从经济建设逐渐向公共管理职能转变。乡镇政府要由对经济的直接管理转变为间接管理，不再直接从事具体的生产经营活动。在促进地区经济和社会协调发展的同时，主要职能逐步向以城市管理和社区服务为主转变。要加快农村集体经济组织的产权制度改革，明确所有者主体地位，建立现代企业制度，实行政企分开。要切实承担起辖区内市政设施维护、环境卫生、绿化美化、外来人口管理等职责。

　　记者：新年伊始，市主要领导连续深入海淀区北坞村，就推进城乡一体化建设、城乡结合部发展难题进行专题调查研究，为破解城乡结合部难题厘清了思路。

　　冯晓英：解决城乡结合部问题涉及政治、经济体制改革和社会政策调整的方方面面工作，需要进行跨部门的综合研究。这次市委、市政府有关部门组成政策、规划、人口产业经济发展等研究小组，就城市规划、房屋土地、人口结构、产业格局、就业形式、治安环境等各方面的利益关系以及相关政策进行专题调研。我认为调研的内容都是城乡结合部亟需解决的问题，体现了市委、市政府深入贯彻落实科学发展观、着力推进城乡经济社会发展一体化的决心。城乡结合部的问题由来已久，有些问题虽然复杂，但只要下决心，总能解决。建议市委、市政府组建一个临时机构，统筹负责该项工作，并吸纳有关专家参与策划与实施工作。

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