乘风破浪正当时——新中国60年土地市场发展回眸

在新中国60年波澜壮阔的变化中，土地使用制度的改革发挥了重要的作用，从国有土地无偿、无期限、无流动使用到有偿、有期限、有流动使用，从靠计划和行政指令配置到主要依靠市场配置土地，中国土地市场，经历了艰辛酝酿、破茧而出，而且一直向纵深处拓展。

艰辛酝酿

新中国成立前后的土地改革，是伟大的起点。

3亿多农民先后分得了7亿亩土地和其他生产资料，人民翻身成为土地的主人。随着中国工商业社会主义改造的完成，城市土地逐渐转变为国有土地——土地的公有制得到基本确立。同时，“农村土地由集体统一经营，国有土地由计划配置、行政划拨”的用地制度也得以形成。

新中国成立后很长一段时间内，高度集中的计划经济体制和以重工业优先增长为特征的工业化发展道路得到确立，土地的合理流转和市场转让被明令禁止。1954年2月，中央对地方“以土地换取建设资金”的做法批复时规定，“凡国营企业、机关、部队、学校等，占用市郊土地，不必采取征收土地使用费或租金的办法。”

对于刚从战火中走出来的新中国而言，这种土地使用制度，很大程度上为生产的恢复、民族经济的振兴、工业化的发展作出了贡献。很多人认为它“为企业降低不必要的生产成本，同时也减少了国家相关的预算和事务手续”。

然而，无偿使用国有土地对土地资源的破坏也很快显露了出来。

由于土地无偿取得，用地不受制约，导致多占少用、好地劣用、占而不用的行为普遍发生，土地资源浪费严重。据1956年对武汉、长沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全统计，几年间这些地区共征用10.1万亩土地，浪费用地达4.1万多亩，占总数的40%以上。其中长沙市征用了2万多亩地，就有1.6万多亩浪费。武汉市33个建设单位征用9000多亩土地，长期闲置不用的就有 2600多亩。

与此同时，许多用地单位随意转让、出租土地，体现土地所有权、应由国家征收的巨额地租大量流失，国家从土地上得不到任何收益；而另一方面，国家的基础设施建设缺乏稳定的资金来源，只得从别的地方筹集资金，致使城市建设欠账越来越多，财政越来越困难。

人们逐渐认识到高度集中的计划经济体制和闭关自守的封闭状态，严重束缚了土地资源的合理配置和利用，从而一定程度上束缚我国生产力的发展。

土地资源利用呼唤着市场发挥基础性配置作用，变革在悄然酝酿……

破茧而出

1978年，改革开放的号角激发了全国人民积压已久的建设热情，对外开放等政策也骤然启动。外资企业和私企的创立打破了国有经济一统天下的局面，所有企业按国家计划、无偿用地的形式不再适应发展的要求。

这一时期，国有土地有偿使用堪称破冰之举，收费标准虽低，却将旧制度撕开了第一个口子。1979年，《中外合资经营企业法》明确规定，对合营企业应征收土地使用费。随后，国家又明确规定，中外合资企业的原有企业场地也一并纳入计费范围，国家对国有土地所有权在经济上的体现有了政策保障。

用地收费的理念和做法在全国扩散开来：1982年起，深圳、广州、抚顺等城市先后制定征收城镇土地使用费办法，尝试土地有偿使用。到上世纪80年代末，这种做法在全国上百个城市扩展开来。然而，改革并非一路凯歌。一开始，阻力主要来自于无偿用地的旧观念和对土地市场姓“社”姓“资”的质疑。1982年修改的《宪法》和1986年颁布的《土地管理法》都有禁止土地出租的条款。

计划经济体制下缔造的土地市场，是前无古人的创举。改革没有蓝本，但市场的实践却不甘束缚，甚至冒着违宪的风险突破樊篱。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅面积8588平方米地块50年的使用权，44家企业激烈角逐，一家房地产公司最终以525万元成交。土地使用权在中国第一次作为商品进入市场，土地使用制度改革由此拉开了序幕。有偿使用和级差地租使土地的价值从沉睡中被唤醒。

如果说1987年深圳的“土地第一拍”是市场的惊蛰，那么，我国土地市场真正意义上的里程碑则出现在接下来的这一年。

1988年3月31日，第七届全国人民代表大会第一次会议正式审议宪法修正案。13天以后，经过激烈的争辩、讨论，该修正案以 2／3以上的多数获得通过。新的条款规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

寥寥数语，却使得我国的国有土地从无偿、无期限、无流动使用到有偿、有期限、有流动使用，从靠计划和行政指令配置到市场配置。40年中一直被认为是剥削手段的“出租”，静悄悄地从宪法所禁止的范围内消失了。一位参加当年修宪的代表感叹说：“这是从历史的反思中醒悟过来。”

高歌猛进

市场的力量是无穷的。

我国土地使用制度改革拉开帷幕后，势不可挡。一些沿海城市如上海、珠海、福州、厦门等，分别以协议、招标或拍卖的方式出让土地，迈出了通过市场机制配置国有建设用地的关键步伐。

然而，由于市场的力量展示得太快、太强大，一些地方在市场中迷失了：20世纪80年代中期，大量的企业圈地建房，形成“村村点火，处处冒烟”的局面；90年代初，各地为了加快发展，兴起大办开发区和开发房地产热潮，从而引发投资过热、通货膨胀以及土地流失等问题。据统计，当时全国有各类开发区4210个，面积达1.5万平方千米，其中擅自设立的开发区有3082个。1992～1993年，两年时间全国就圈掉73万公顷耕地。

如何进一步理顺机制，健全和完善土地市场管理体系的问题再次突出起来。

1990年5月19日，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，它确立了出让土地使用权的产权地位，对土地使用权出让、转让、出租等作了规范化的法律规定，从而构造了我国土地市场制度的基础框架，对土地市场建设具有重大意义。1992年出台的《划拨土地使用权管理暂行办法》强化对划拨土地的管理，使划拨土地有偿纳入使用范围并进入市场有法可依，有章可循。1998年，《中华人民共和国土地管理法》经全面修订后颁布，对土地管理、土地市场建设新形势、新问题进行了深入认识和全面总结，并把它们上升到法律制度的层面。相关法制、规范的建立，实现了土地管理制度一系列重大突破和转变，也对市场起了规范性的作用。

这一时期的土地市场还存在一个突出特征：土地配置在制度格局上仍呈行政划拨与有偿出让并存双轨制，而且划拨制度的作用面还相当大。在土地出让市场中，协议出让的方式长期占据主导地位，而招标、拍卖出让等市场公开竞争方式的比例只占5%左右。即使在深圳，1999年以前也有90%的土地实行协议出让。土地使用权出让方式，这个新一轮改革的关键性问题正等待破题。

进入新世纪，土地有偿使用制度翻开新的一页。2001年，国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》（15号文），一举确定了市场在配置经营性用地中的基础地位。15号文明确规定，除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。

2002年，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让”。

2006年，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低标准。

2009年，《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》明确要求，各地要严格执行工业用地招标拍卖挂牌制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。

招拍挂，成为土地有偿使用制度改革中一面闪亮的旗帜，也为经济社会发展带来丰厚的回报。近20年来，土地有偿使用的比例逐年大幅提高，全国土地出让总价款累计达5.2万亿元。1999年～2007年，以招拍挂方式出让的土地面积占年度出让总面积的比重由2.38%上升到49.92%。土地收益为国有企业改革及城镇基础设施建设提供了有力支撑。

在国有企业改制中，土地市场带来的资产变现，成为解决国有困难和破产企业问题的重要途径。据不完全统计，1996年至2001年底，原国家土地管理局、国土资源部直接为240多家国有改制企业处置土地资产9.7万多宗，涉及面积17.42万余公顷，实现土地资产价值1600亿元。

我国土地使用制度改革的探索没有终结，构建城乡一体化的土地市场，在更大范围、以更大力度规范和推进土地招标、拍卖、挂牌出让，需要我们以60年为鉴，去伪存真，去芜取精，持之以恒、锲而不舍地创造更加美好的未来。

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