全国风景名胜区事业发展 “十三五”规划出炉

“十三五”时期是全面建成小康社会、实现 “两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。其间，我国在生态环境保护、社会事业发展等方面还有短板必须补齐。风景名胜区是我国自然生态和自然文化遗产保护的重要一环。作为为全民服务的公益事业，风景名胜区事业“十三五”规划必须紧紧围绕服务大局、补齐短板的定位和《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》要求，科学制定，统筹部署。

伴随着我国经济社会发展形势的变化和党中央、国务院一系列决策部署的实施，风景名胜区在保护、利用和管理等方面仍然存在一些亟须解决的矛盾和问题，需要在“十三五”时期认真贯彻党中央、国务院的一系列决策部署和《风景名胜区条例》（以下简称《条例》）等法律法规规定，坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针，进一步完善政策、加强管理、加大投入，推进风景名胜区事业健康持续发展，为实现全面建成小康社会的目标作出应有贡献。据此，住房和城乡建设部日前公布《全国风景名胜区事业发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），给出了风景名胜区事业在这五年中的前进路线。

完善制度机制

进一步树立《条例》的严肃性、权威性和执行力，加强风景名胜区保护管理和执法监督。按照《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》要求，开展常态化的年度评估，适时组织开展定期评估，加强综合执法检查、专项执法检查和个案督察，制定定期评估和综合执法检查的细则，积极探索按照保护管理绩效对国家级风景名胜区进行分等定级，推进风景名胜区的分类指导。依据《条例》和《城乡规划违法违纪行为处分办法》，加大风景名胜区违法违规行为的责任追究。指导各地建立健全跨行政区域的风景名胜区的保护管理协调机制。督促地方依法赋予风景名胜区管理机构对风景名胜区的统一管理职能，支持具备条件的风景名胜区建立执法机构，进一步完善风景名胜区管理机构与地方规划、国土资源、环保、水利、林业、旅游、文物、宗教等相关部门和当地乡镇、村等相关方面的工作协调机制。完善国家级风景名胜区设立、规划审查、重大建设工程项目选址方案审查工作机制，严把前置审查关，提高审查效率。强化《世界遗产公约》的履约责任，完善世界自然遗产、自然与文化双遗产申报、规划、保护监督等制度。

进一步完善《条例》的配套制度，加快技术规范制定，推进技术规范间的协调衔接，促进风景名胜区科学化、制度化、标准化管理。支持和指导各地建立健全风景名胜区地方性法规，支持具备条件的国家级风景名胜区实行“一区一条例”。鼓励和指导地方加快风景名胜区地方性标准建设。

专栏一：制度规范建设

制度建设：开展国家级风景名胜区资源有偿使用管理办法、国家级风景名胜区设立审查办法、国家级风景名胜区项目经营管理办法、国家级风景名胜区规划实施评估办法等制度研究。

标准规范：研究制定风景名胜区总体规划规范，风景名胜区详细规划规范、风景名胜区管理技术规范、风景名胜区术语标准、风景名胜区资源分类与评价标准、风景名胜区保护分区划定技术导则、风景名胜区智慧景区建设技术指南等。

优化体系布局

组织开展全国风景名胜资源普查，全面掌握我国各类风景名胜资源分布、价值、数量、保护、管理等情况，构建资源普查数据库，编制资源普查图集和成果报告。编制全国风景名胜区体系规划（或发展规划），支持和指导各地编制省域风景名胜区体系规划，有计划有步骤地将价值较高的风景名胜资源纳入到法定风景名胜区体系，优化完善风景名胜区的资源类型、空间分布、功能结构。做好风景名胜区与全国绿道或生态网络的连接，扩展生态与休闲空间，为促进生态文明建设、划定生态保护红线、构建区域生态安全格局、优化国土空间开发和全国城镇体系布局提供支撑。

积极推进风景名胜区和世界遗产申报，支持中西部地区优先申报风景名胜区，支持价值较高的省级风景名胜区上升为国家级风景名胜区，加大国家级风景名胜区等申报世界遗产的工作力度，优先推进世界自然遗产申报工作。实行世界自然遗产、自然与文化遗产预备清单和国家自然遗产、自然与文化双遗产预备名录动态管理，加强具有申报世界遗产潜力项目的培育和指导。

专栏二：风景名胜区设立

积极推动风景名胜区体系建设：风景名胜区数量增加100处左右，其中国家级风景名胜区的数量占比不低于40%，西部地区数量占比不低于40％。

强化规划建设管控

创新规划理念，科学划定风景名胜区保护分区，深化资源保护与建设管控要求，通过“规划、建设、管理”妥善处理资源保护和利用的关系，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性。加快和改进国家级风景名胜区总体规划编制，按照报国务院审定同意的国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求，规范总体规划成果的格式和内容，实现225处国家级风景名胜区总体规划编制全覆盖。加大风景名胜区总体规划审查力度，提高审查效率，优先支持第一轮总体规划的审查报批。适时开展国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求执行情况的评估工作。推进国家级风景名胜区详细规划编制，扩大详细规划覆盖面，强化详细规划对总体规划的执行和落实，规范详细规划编制内容，提高详细规划编制的规范性和编制深度，重点抓好主要入口区、游览服务设施相对集中区等涉及较多建设活动区域的详细规划的编制和审批。做好风景名胜区规划与城乡、土地、环保、水利、林业、文物、旅游等相关规划的相互协调衔接，依法开展规划环境影响评价。

要强化规划实施监管，实现一张蓝图干到底。严格执行好国家级风景名胜区规划实施年度报告制度，加强年度报告上报情况的审核和督察。加强国家级风景名胜区规划实施评估，加大国家级风景名胜区和世界遗产的遥感动态监测力度，力争实现每处国家级风景名胜区每两年监测一次，及时掌握规划实施、资源保护和建设活动情况，适时向社会公布监测结果。依据风景名胜区规划实施严格的分区管控和用途管制，加强建设活动审核和管理。加强风景名胜区规划与城乡规划的实施协调，妥善处理风景名胜区保护与城乡建设发展关系。发挥城乡规划督察员的优势和作用，严肃查处风景名胜区违法违规建设行为。加快省级风景名胜区总体规划的编制审批，支持有条件的省份加大省级风景名胜区规划实施和资源保护情况的遥感动态监测。

专栏三：规划编制审批与实施监督

规划编制审批：实现现有225处国家级风景名胜区总体规划编制全覆盖，力争第一轮总体规划审批全覆盖；抓好主要入口区、游览服务设施集中区等较多建设活动区域的详细规划编制。省级风景名胜区总体规划和详细规划覆盖面大幅提高。

规划实施监督：每5年对国家级风景名胜区规划实施情况进行一次评估；推动实现每两年对每处国家级风景名胜区的规划实施和资源保护情况开展一次遥感动态监测。省级风景名胜区的规划实施和资源保护情况的遥感动态监测取得明显进展和初步成效。

加强风景名胜资源保护

启动国家级风景名胜区资源保护“三个一”工程，建设一批急需的保护性基础工程设施、一批保护监测设施、一批智慧景区，提升风景名胜区设施水平，提高保护、监测、游览、服务、安全等方面的精细化管理能力。支持和指导具有条件的省级风景名胜区开展智慧景区建设。推进风景名胜区和世界遗产地的科学研究工作，支持风景名胜区和世界遗产地的科研立项、科研示范基地建设及与科研机构和高等院校建立科研合作机制。

指导和督促风景名胜区管理机构根据风景名胜区规划和资源环境承载力，合理控制利用范围、方式和强度，调控游客容量，会同有关方面认真落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度、水资源管理制度，加强生态环境保护，严格河湖水域岸线保护与管理。

专栏四：资源保护设施建设

建设一批保护性基础工程设施：包括核心资源保护、必要的环境整治与生态修复设施、垃圾和污水处理（含公共厕所）、综合防灾减灾设施、小型管理用房等。

建设一批保护性监测设施：包括门禁设施、门票预约与游客量实时监测系统、规划实施与建设管控监测设施、资源环境监测设施等。

建设一批风景名胜区智慧景区：开展20个以上国家级风景名胜区的智慧景区示范。

推动风景名胜资源有偿使用和社会经济发展

按照《条例》等规定，积极推动风景名胜资源有偿使用，采用招标等方式确定风景名胜区内交通、服务等项目的经营者，提升风景名胜区游览服务水平。加大风景名胜资源有偿使用费征收力度，支持风景名胜区的保护和利用。

按照风景名胜区规划要求，进一步完善游览服务设施水平，建设或提升一批急需的资源展示、解说教育、游客安全、道路交通等设施。推动国家级风景名胜区游览服务“五个一”工程，实现每处国家级风景名胜区具有一套国家级风景名胜区标志标牌系统、一个游客中心、一条解说游径、一套科普手册、一本科学解说词，提升风景名胜区整体形象，突出风景名胜区特色内涵，进一步发挥好风景名胜区服务公众休闲度假的功能，积极适应人民群众日益增长的精神文化需求。加强风景名胜区游览组织与服务管理，提升旅游服务水平。

发挥风景名胜区支持地方社会经济发展特别是推动旅游业发展的突出作用，拉动地方相关产业综合发展，逐步扭转一些地方重开发、轻保护的问题和过度依赖门票经济的模式。进一步发挥风景名胜区在精准扶贫方面的重要作用，促进风景名胜区保护利用与当地社区居民脱贫致富相结合，优先支持当地居民参与风景名胜区的保护管理、旅游服务、项目经营，安排就业岗位，实施生态补偿，实现风景名胜区与当地社区协调共享发展。结合新型城镇化发展，依托风景名胜区外围村镇建设旅游服务基地，探索贫困地区城镇化发展新模式。

专栏五：游览服务设施建设

建设或提升一批游览服务设施：包括“五个一”工程项目、科普教育设施、游客安全设施、游览步道栈道、生态停车场、必要的车行道等。

推进生态保护补偿 和国家公园体制试点

进一步发挥风景名胜区促进生态文明建设的重要作用，按照国家有关风景名胜区生态保护补偿政策要求，积极争取和探索生态补偿制度、生态文明绩效评价考核、责任追究制度等生态文明制度在风景名胜区的实践和示范。

国家风景名胜区制度与国际上国家公园体制具有很多共性，为落实党中央、国务院关于建立国家公园体制决策部署奠定了重要基础。要积极发挥风景名胜区制度、体系和实践优势，推动建立国家公园体制试点，特别要加强对涉及国家级风景名胜区的试点单位的工作指导，为建立国家公园体制探索可复制、可推广的经验和模式。支持和参与建立国家公园体制的顶层设计、政策制度制定和相关工作落实，科学界定国家公园的功能定位，妥善处理国家公园与已有各类保护地的关系。

加大宣传教育与公众参与

加强风景名胜区整体宣传，从公众、游客和青少年科普3个方面加大工作力度，充分展示风景名胜区的自然、生态、科学、文化、美学等综合价值，逐步改变风景名胜区重旅游营销、轻公益宣传的问题，提高全社会对风景名胜区事业的认识、理解与支持，使风景名胜区成为培养国家意识的大课堂、践行生态文明的示范区。

积极推进风景名胜区公众参与，鼓励公众、媒体、社会组织对风景名胜区保护管理进行监督，完善风景名胜区规划公开公示制度，建立健全风景名胜区违规行为举报制度。支持和指导各地推进风景名胜区志愿者服务，鼓励社会团体和个人参与风景名胜区的宣传、服务等工作。

专栏六：加强宣传教育

实施风景名胜区公众宣传与解说教育行动计划：制定专门工作计划，组织各地从公众、游客和青少年科普3个方面开展持续性的宣传、科普和教育活动，对公众广泛宣传风景名胜区性质、价值、地位和作用等，对游客持续开展遗产保护、生态环境、传统文化和爱国主义等方面的解说教育，对青少年深入开展科普教育、野外教室、课外实践等科普活动。

加强国际合作与能力建设

继续加强与美国国家公园管理局、联合国教科文组织世界遗产中心、世界自然保护联盟等国外政府机构或国际组织合作，把我国风景名胜区和世界遗产事业发展纳入到国际自然文化遗产事业发展的视野，提高参与相关国际合作事务的能力，积极宣传我国风景名胜区保护与发展的成就与模式，学习借鉴国外有益经验或模式，促进文明交流互鉴。加强能力建设，加大风景名胜区管理干部培训力度，推动实现培训的长期化、制度化，不断提高各级管理干部的知识水平和业务能力，积极适应风景名胜区保护管理的新形势、新要求。

专栏七：加强人才培训

开展风景名胜区和世界遗产系列教育培训：每年至少开展一次培训，培训内容包括法规制度、规划管理、资源与生态环境保护、资源利用与旅游、解说教育、智慧景区等方面。

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