林伯强：透明价格机制 斩断能源政企不分的利刃

　　政府职能的转变，除了把本不该由政府从事的经济活动职能交给企业和市场，还包括把不该让企业承担的政府职能收回来。无论是政府，还是能源企业，都应该将价格改革视为能源改革的首要目标，国企改革的方向是建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。能源企业的改革也必须遵守这个要求。然而，目前的能源价格机制使能源企业政企分开改革困难重重。 {TodayHot}　　企业行为与政府职能 　　捆在一起的价格机制 　　电力、石油等能源国有垄断行业有满足经济快速发展的贡献，还担负着政府补贴消费者的社会职能。但由于其垄断公共资源，公众往往认为能源企业享受着过高的收入和福利，将应当是社会共享的成果变成了能源行业的部门利益。{HotTag} 　　中国幅员广阔，经济仍处于转型期，地域经济差距大，能源普遍服务任务艰巨(即能源的可用和用得起)，如果没有政府的补偿，能源企业就难以维持，这就是能源价格补贴的基本原因。目前，能源价格中补贴和交叉补贴普遍存在，如电力的城乡同价、工业电价高于居民电价、石油的成品油价格倒挂，都是典型的价格补贴和交叉补贴。这种状况有其历史原因，也和能源价格改革艰难、缓慢有直接关系。 　　能源既是生产资料又是消费资料，既影响经济增长又影响百姓生活。能源政策是政府宏观政策的延伸, 中国经济增长和社会稳定的目标使得能源价格一直是改革的难中之难。大部分能源企业既是国企，又是垄断行业，在目前的能源价格机制下，赚的是国家低能源资源税的钱，“赔”的是为国家承担社会责任。正是这种将企业行为和政府职能“捆”在一起的价格机制，使得政府无法清楚企业的效率，能源企业可以逃避政府的效率监督，也使得公众无法理解能源价格的高低。 　　能源价格补贴的方式很重要。只要能源价格还包含着本属于政府社会职能的补贴和交叉补贴，能源行业的政企就不可能真正分开。能源企业具有垄断性，或是资源垄断(如石油、煤炭)，或是消费者垄断(如电网)，他们必须按企业制度运行，接受政府监管。然而，有效政府监管的前提是知道行业的真实成本，“捆”在一起的价格机制使政府无法弄清行业的真实成本。 　　将补贴和交叉补贴 　　从价格中剥离   　公众认为，能源企业作为垄断的国有企业，具有公共性质，应当承担不同于一般其他国有企业或民营企业的社会责任。但是，这种社会责任不应包括政府的补贴职能。至于能源行业职工工资福利高于其他行业职工，这是社会公平的问题。国有企业应当有一个相对平衡的收入水平，由政府加以限制。在市场经济条件下，作为独立的经济实体，我们不能指望能源企业能克制其利用垄断地位为自身谋取利益的冲动。 　　然而，正是目前的能源价格体制使得政府不能对能源企业进行有效的限制，因为政府无法弄清楚企业的效率点。以电力为例，我们只知道电网收益很低，约为1.5%，但由于电力企业还承担着政府职能，我们并不知道在目前的价格水平上，1.5%的收益代表的究竟是效率高，还是低。 　　政府职能的转变，除了把本不该由政府从事的经济活动职能交给企业和市场，还包括把不该让企业承担的政府职能收回来。这样，企业可以按市场经济原则运行，提高效率；政府可以有效地履行自己的行政职能。因此，无论是政府，还是能源企业，都应该将价格改革视为能源改革的首要目标。 　　作为能源价格改革的第一步，是建立一个合理透明的价格机制：就是将补贴和交叉补贴从价格中剥离出来，从能源企业的“暗补”转变为政府的“明补”，这可以在不动某一能源整体价格水平的前提下做到，只要理顺价格结构，按供应成本定价，按需要补贴，也就是把账算清楚，把供应成本和补贴核清楚。能源价格改革既要强调与国际接轨原则，又要尊重中国现阶段国情，如果目前在价格水平上仍不能与国际接轨，可以在价格结构上下工夫，建立合理透明的价格机制，可以在不提高整体能源价格水平的条件下进行。 　　如果政府承担能源普遍服务的补贴职能，就必须有充分的、专款专用的资金来源，比较简单的就是提高资源税，比较复杂的是运用国企利税。目前能源矿产资源几乎是无偿取得，即使有些地区增收采矿权价款，也只是数额小的象征性收费，这使得矿产资源没有充分体现稀缺性，造成目前开采和利用效率较低、煤矿安全事故多发、环境条件恶化等问题。因此，以储量计征资源税应该尽快试点。以政府税利专款补贴的能源价格设计，是在政府仍拥有基本能源价格控制权的前提下，使能源企业政企分开，权责分明，鼓励他们提高经营效率的机制。 　　以合理透明的价格机制 　　促政企分开 　　一个合理透明的价格机制，可以使能源行业的效率提高。许多人认为中国能源行业生产效率低下，收入过高，与国际同行相比技术进步缓慢、竞争能力不强，主要缘于行业垄断。能源企业相对于其他行业的国企收入较高是实际情况，但生产效率低下，与国际同行相比技术进步缓慢，竞争能力不强，则不应该。 　　事实上，例如电力行业的大多数装机是近几年新增的，许多技术指标都达到国际水平，发展迅速，技术进步也比较快。问题还是出在价格机制上：目前的价格机制使能源企业承担政府职能，因而无法具体同国际水平比，能源企业的效率也无法客观衡量。就能源行业来说，打破垄断是相对的, 如输配电网，属于自然垄断，只能在一定的范围内引入竞争, 要提高行业效率，就需要落实16字要求，政企分开可以使能源企业转变为依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来获取利润，而不是老在能源价格上打主意。 　　能源企业的政企分开可以吸引民营和外资进入能源行业。要求民营和外资承担政府的社会职能是不合理的，这是阻碍民营和外资进入的一个重要因素，会由于政府的职能而带来经营的不确定性。然而，民营和外资进入对于能源的可持续有重要意义，可以优化产权结构，在行业内部形成多元产权主体竞争的格局，提高企业的生产效率和竞争能力。 　　改革以来，能源国有企业改革目标远没有达到，与政企不分的能源价格体系有很大关系。我们通常认为，国企体制改革的第一步是政企分开，能源国有企业改革如果连这一步都没能迈出去，改革的成果就会大打折扣。中国的能源价格可能会持续上涨，如果政府不希望每回涨价都引起一番社会质疑和各群体的较量，建立一个合理透明的价格机制刻不容缓。

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