《能源法》开门纳言 成功关键还在执法机制

　　日前，国家发改委和国家能源办相继发布通知，就《能源法》立法工作公开征求意见，活动期限为5月1日至12月1日。

　　“欢迎社会各界为能源法的制定积极建言献策，对于有价值的意见或建议，将在起草过程中吸纳和借鉴。”国家能源办战略规划组负责人江冰对中国经济时报记者说。

　　制定《能源法》迫在眉睫

　　与大张旗鼓地公开征集意见不同，《能源法》起草组低调成立于2006年1月24日。国家能源办、国家发改委、国务院法制办、财政部等15个部门参与起草工作，国家发改委主任兼国家能源办主任马凯担任组长。同时，由能源、法律、经济、公共管理等领域的专家学者组成《能源法》起草工作专家组，为起草工作提供咨询。

　　“目前，中国还缺少全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法，为了妥善应对这些复杂的矛盾和问题，迫切需要制定一部能源领域的基础性、综合性法律。”国家《能源法》起草专家组副组长、中国法学会能源法学研究会会长叶荣泗接受中国经济时报记者采访时表示，{TodayHot}“早在能源部被撤之前我国就在论证制定《能源法》，但这一工作因能源部的撤销被暂时搁置。随着我国能源问题的日益显现，《能源法》起草工作被提上议程。”

　　“制定一部能源方面的基本法迫在眉睫。”叶荣泗告诉记者，我国以前主要依靠相关政策调整来管理能源和资源，但忽略了用长期稳定的法律对其进行调整，制定能源战略非常重要，但能源战略在体现国家意志和国家强制力方面地位不够，政策调整也具有易变性、不稳定性和短期性，并且往往缺乏国家强制力的保障，容易被人忽视，得不到很好的落实。《能源法》的起草和实施，有利于实施中国能源发展战略，将国家能源发展战略和综合性、长效性能源政策上升为可操作的法律规范。

　　《中国能源法体系框架研究》将是起草《能源法》的重要基础

　　“《能源法》非常复杂，其涵盖面宽，是整个能源法律体系的龙头法、基本法，涉及的问题很多，如能源安全、能源价格、能源结构、能源管理等问题。简简单单起草一个东西是容易的，但要科学、合理地把各方面利益平衡好，需要非常慎重。”国家《能源法》起草专家组成员、中国法学会能源法学研究会秘书长吴钟瑚研究员对中国经济时报记者说。

　　吴钟瑚向记者介绍，起草专家组第一步就“立法思路、能源法大纲”、“能源法与相关法的关系”、“国际能源立法的借鉴”、“国际能源战略关系”四个课题分别研讨。“现在已取得了初步成果，专家组准备成立其他课题组，{HotTag}就相关问题进行深入地论证。”

　　事实上，2005年5月，国家发改委能源局就委托中国法学会能源法研究会对能源法相关课题开展研究。据记者了解，国家发改委能源局及中国法学会能源法研究会已召开了三次《中国能源法体系框架研究》课题组会议。

　　目前，《中国能源法体系框架研究》已形成23万字的初稿。该报告认为，我国能源法体系在结构、内容和协调等方面存在缺陷，建议当前要重点研究起草《能源法》，修订《煤炭法》、《电力法》和《节约能源法》，同时，有步骤地按计划完善能源法规及其配套的部分规章。

　　“《中国能源法体系框架研究》的研究结果将是起草《能源法》的重要基础。”江冰告诉记者。不过，对于这个能源法的“前期工作”，叶荣泗认为，“研究工作或多或少存在着滞后”。

　　《能源法》要强调法律性

　　“《节约能源法》规定的一些法律条款过于原则，可操作性差，监督体系不完善，尽管部分省市建立了节能监察机构，但由于该法未能对节能监督做出关门规定，也没有明确省市节能监查中心等现有机构的法律地位，因此从总体上看，大部分地区没有建立节能执法监督机构，其中的一些条款贯彻落实不到位或未贯彻执行，有法不依的现象依然存在。”吴钟瑚在总结近年《节约能源法》实施情况时这样表述。

　　叶荣泗也表达了类似观点：许多法律规定过于原则，尚需要制定相当数量的配套法规才能使其可操作。即便是今年颁布实施的《可再生能源法》，其确立的可再生能源总量目标、发电并网和全额收购、专项资金和税收、信贷等也需要制定不少相应的配套条例、标准和办法才能有效实施。“为什么过于原则？一个十分重要的原因就是各部门在具有可操作性的条款上缺乏统一认识，导致最后半途而废。”

　　叶荣泗指出，我国现在有不少能源领域的单行法，但是缺少一部基本法。基本法解决共性和共通的、战略性的、根本性的、长远性的问题，解决中央政府和地方政府、部门与部门、行业与行业之间的利益协调问题。基本法和单行法可以平行而不交叉，可以结合起来。制定能源基本法将涉及各方利益和权利的调整，难度很大，所以能源的若干突出问题和利益冲突，需要法律来解决的。

　　“一个法律能不能很好地被落到实处，关键在于有没有建立相应的执法机制。”中国能源网信息总监韩晓平如是对中国经济时报记者说，《环境保护法》、《电力法》因为有一个执行团队，政府或企业出于自身需要会比较好的贯彻落实，而《节约能源法》因为没有相应的执行团队，一直未能得到很好的实施。

　　他认为，中国要制定《能源法》，建立对应的执法机构是非常关键的。中国的能源问题已经成为一个全球化的问题，国际机构和各国政府也因为中国没有能源主管机构而出现沟通不顺的问题。因此，制定《能源法》，需要建立一个能够对中国能源全面担负起责任的行政管理部门，以保障《能源法》的顺利实施。