城乡一体化的突破：从城市规划到城乡规划

    成都在全国率先实施城乡一体规划奠定了科学发展和依法行政的基础

　　“区域的竞争，核心是枢纽之争。”省委九届四次全会做出了建设贯通南北、连接东西、通江达海的西部综合交通枢纽的重大部署。2007年12月29日，成都地铁2号线、成都新客站综合枢纽在全会闭幕当天下午即正式破土，速度之快，体现的正是一个可贵的“抢”字。落实全省工作总体取向，省会成都“带头”的角色当仁不让。

　　成都新客站综合枢纽将是国内一流、西部规模最大的现代化综合型交通枢纽，集铁路客运、公路长途及旅游客运、城市轨道交通、城市公交、出租及社会停车等功能于一体。3年后，这里还将开行成（都）绵（阳）乐（山）城际快速列车，1小时内将穿越绵阳、德阳、成都、眉山、乐山等众多城市。成渝城际快速列车也将加快开通。届时，新的综合交通枢纽必将对中国西部成德绵城市群和成渝经济区的财富版图产生重要影响。

　　百年大计，谋划在先。筑路首先需要详细的施工图，推进区域发展同样需要绘就一张“施工蓝图”，即必须以科学规划为龙

　　头和基础。规划在经济社会发展的各项实际工作中具有“管总”的作用。协调城乡建设、土地利用和基础设施建设布局等重大问题，规划首当其冲。

　　规划作为一种公共政策，本质上属于决定生产力发展的上层建筑。规划水平是否科学是一个地方经济发展快慢和质量高低的一项重要因素。省委书记刘奇葆同志在省委九届四次全会的讲话中明确要求“要科学制定规划”，体现了省委对规划的高度重视和提高规划制定科学性的具体要求。

　　站在新起点，要实现加快发展、科学发展、又好又快发展，没有科学的规划，目标难以实现，只有有了科学规划，才能事半功倍。科学的城乡规划是科学发展、依法行政的基础，对转变经济发展方式、真正实现加快发展、科学发展、又好又快发展具有基础性的作用。

　　伴随着城乡一体化的实践，成都持续推进了城乡规划管理体制改革，从最初的“城市规划”变革为“城乡规划”，深化为“全域成都规划”，目前正在按照省委新的要求对规划进行完善。对规划的重要性成都体会深刻，所取得的初步成果已经成为带头落实全省工作总体取向的宝贵基础和有利条件。

　　城乡一体化的突破：从“城市规划”到“城乡规划”

　　2003年时的成都，农业人口占全市人口比重的６４％，城乡居民年均收入比约为３:１。成都１９个区（市）县中，１４个属农业区（市）县，人均耕地仅０.８亩。有人说：如果按传统的农耕方式，哪怕种金子，农民也不可能致富。这也正是“三农”问题的症结所在：农村人多地少，农业生产方式落后。基于诸方面因素的综合考量，并经过科学的试点总结，一项重大战略决策和部署在成都诞生了：统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化。

　　当时成都的规划状况与国内不少城市一样，也是只管城不管乡。郊区和广大农村地区在规划实施管理中从不涉及，几乎一片空白。规划的城乡分割，是长期以来一贯的传统。规划的城乡分治已成为城乡二元结构的一种制度性根源。成都市将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴，一张蓝图绘到底，把城市和农村作为一个整体进行统筹考虑，是“城乡规划”区别于“城市规划”最大的特征。

　　不仅农村规划缺位，即便是城市里面，规划意识不强，规划水平不高的问题也十分突出。中心城区多年来一直没有形成过覆盖整个中心城区的控制性详细规划，整个城市的产业布局规划几乎一片空白。已有的各种规划也相互矛盾，城市规划和土地利用规划等相互不一致的地方不少。反思城市建设发展中的经验教训，打破长期历史形成的规划滞后的不利局面，变革“城市规划”为“城乡规划”，成为成都结合实际落实科学发展观必须迈出的一步。

　　成都城乡一体化战略一开始就鲜明地提出“以规划为龙头和基础”。成都高度重视规划，先行创新和探索“城市规划”变革为“城乡规划”，逐渐摆脱“规划滞后”的被动局面，初步形成以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相一致，与工业集中发展布局等专业规划相协调，覆盖城乡的规划体系；初步形成“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体系。

　　打破城乡分割、只重城市的定式，科学编制覆盖整个市域范围内城乡一体的空间发展规划。城乡一体化直接催生了规划的理念变革，成都新的规划不再只覆盖城市，而是覆盖全市范围的每一寸土地。按照“三个集中”来考虑哪儿发展制造业、哪儿发展旅游业、哪儿发展商贸业，业态清晰，层次分明；生态环境统筹，上下游、上下风、生态敏感区、城市发展区等因素都被统一安排；推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖。

　　2003年，成都市成为全国14个市级土地利用规划修编试点城市之一，开始新一轮土地利用总体规划修编工作。征得建设部同意，成都城市总体规划修编工作同时启动。成都产业布局规划也从无到有开始编制。各区（市）县的规划在此基础上陆续修编。交通、教育、医疗、物流、文化保护区等一系列引导城乡发展的重要专项规划相继完成。城乡规划的空间布局牵涉到每一个村和集中居住区，并且各种规划紧密衔接一致。

　　根据修编后的城市总体规划，全市被划分为三个圈层：五城区及高新区为中心城；新都、青白江、龙泉驿、华阳、双流、温江、郫县等７个城市组团为近郊区，并与中心城共同构成成都的主城区；远郊区则包括都江堰、邛崃、彭州、崇州、金堂、大邑、蒲江、新津8个市县。各圈层根据各自的区位实际分别制定规划，目前中心城区的控制性详规已全部完成，近郊分区规划、远郊总体规划及近远郊70％以上的控制性详规也已绘就。

　　2003年至2006年，成都市编制规划数量之多，速度之快，效率之高，覆盖之广，堪称历史之最。《成都市土地利用总体规划大纲（2004~2020）》编制完成，并通过国土资源部评审。经建设部批准，《成都市城市总体规划大纲（2004~2020）》修编完成。《成都市工业布局发展规划（2004~2020）》等产业发展规划相继完成全新编制。

　　2004年11月底，30个重点镇规划按时修编完成。一个由规划、国土、建委、发改委、经委等部门相关负责人和特邀专家组成的审查组，完成了全部规划的审查工作。

　　《成都市农村地区规划建设管理办法》从无到有，指导农村居民住宅建设。在东欧、欧洲中部不太发达的区域，每幢农房的建设都是严格经过规划审批，成都农房建设审批也开始有了新“规矩”。首批农村新型社区建设规划已经完成。

　　成都还通过改革规划管理体制，理顺管理加强监督。科学编制规划之后，必须严格执行。首先是不符合规划的项目不批；其次是对违反规划的建设项目严肃查处。管住这两条，也就管住了整体。

　　为保障严格执行规划，成都还进行了一系列规划保障体制建设。2007年1月成立的“成都市投资促进委员会”的一项重要职能就是统筹全市特别是重点区域、重点产业和重大投资项目的投资促进工作，凡不符合规划的项目不许落户。

　　2008年1月1日起实施的《城乡规划法》把城市和乡村建设看成是整体的系统工程。现在回头再看，当年成都城乡一体化战略提出的变“城市规划”为“城乡规划”的举动，不是突发奇想式的变革，而是解放思想，实事求是，顺应城乡发展规律的顺势之举。

　　从《城市规划法》到《城乡规划法》，中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。成都先行一步积累的初步经验，成为落实全省工作总体取向的主要优势之一。

　　建设成都试验区：“城乡规划”到“全域成都规划”

　　2007年6月7日，国务院批准在成都设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在国家战略层面上进入了统筹城乡发展的新一轮探索。根据试验区建设总体方案，“规划管理”列在计划取得“突破”的八个方面配套改革中的第一位。

　　2007年7月28日，在《中共成都市委、成都市人民政府关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》中，首次提出“全域成都”理念，把成都1.24万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展，推动市域经济、政治、文化、社会建设一体发展，整体推进城市和农村的现代化，努力构建现代城市和现代农村和谐交融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

　　建设“全域成都”，核心是按照“三个集中”的原则，大力推进市域一体的城镇体系、产业体系、交通体系和公共服务体系建设，全面提升成都的工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化水平和农业现代化，增强成都的综合竞争力。

　　据此，成都初步规划出“一区、两带、六走廊”的“全域成都发展格局”。

　　通过统筹规划推进“三个集中”，联动推进工业化、城镇化和农业现代化，构建以工促农、以城带乡的长效机制，推动三次产业协调发展。成都要在全省带头实现加快发展、科学发展、又好又快发展，必须立足建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的实际，科学合理的规划管理体制将是成都的有利条件。

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