让城市生态环境步入良性循环——城市生活垃圾管理思路与政策措施探讨

北京市市政管理委员会副主任 陈玲   

    以垃圾减量化、资源化为核心，转变垃圾管理思路和对策，是适应新形势下解决城市垃圾问题，建设资源节约型社会和环境友好型社会的必然选择。

　　垃圾管理是政府为公众提供的基本公共服务，直接关系群众的切身利益。只有把垃圾作为可再生资源，从社会生产、流通、消费全过程对生活垃圾的产生、处置进行引导和控制，统筹兼顾城市与乡村、近期与远期、治理污染与资源利用，才能更有利于实现经济、社会发展与生态环境的良性循环和可持续发展。

　　北京市自20世纪90年代中期开始，逐步由露天堆放、简易填埋发展到以卫生填埋为主、堆肥处理为辅的无害化处理阶段。到2006年底，全市已有23座各种类型的垃圾处理设施建成，总设计处理能力10350吨／日（其中，填埋9330吨／日、堆肥800吨／日、焚烧220吨／日）。

　　由于目前环卫体制正处在转轨时期，垃圾处理产业化尚未形成，垃圾处理的社会投资和建设才刚刚起步，适应垃圾处理和资源再生利用的产业化、市场化、社会化发展的配套政策还不完善，技术含量高、专业化、规模化、集约化的产业链尚未形成。

    以垃圾减量为核心

　　发达国家的历史经验和教训表明，符合城市可持续发展战略的垃圾管理思路是：垃圾管理视点前移，实施全过程的管理，赋予垃圾产生者责任。首先是减量化，最大限度地避免和减少垃圾产生，在产品的设计、制造、消费过程中，尽可能地避免产生废弃物，使生活垃圾达到最小量。其次是资源化，无法避免产生的生活垃圾则要最大限度地转化为二次资源，循环利用。最后是无害化处理，确无利用价值的，才作末端无害化处置。

　　总之，要通过运用法律、经济、行政、技术等多种手段，避免垃圾的产生，并通过垃圾的分类和分选，限制垃圾混合填埋和直接焚烧处理。在经济和社会发展的新时期，垃圾管理不能仅着眼于传统的垃圾收集、运输和处理环节，而是要将垃圾管理内涵延伸到社会物流的全过程，在各环节充分体现“避免和减量”的核心思想，由被动接受垃圾的产生，变为主动控制和减少垃圾的产生。

    政策激励必不可少

　　依据《中华人民共和国环境保护法》，积极推进公众参与。按照“谁产生，谁负责”的治理原则，强制生产者（企业、商业）、消费者承担经济外在性责任。制定源头削减垃圾、减少过度包装物相关的法律法规政策，依靠法律手段和经济手段的综合运用，行政监督和社会监督机制的不断完善，规范和引导生产者的生产行为，促使其选用有益于生态环境的生产原料、生产方式，有益于减少过度包装的减量行为；规范和引导消费者的消费行为，促使其选用有益于生态环境的绿色产品，积极主动地参与回收利用。

　　北京市就建立了城市生活垃圾产生区与处理区之间的环境经济补偿机制。一方面，有利于促进产生区采取有效措施，推进城市生活垃圾源头的减量化、资源化；另一方面，有利于解决垃圾末端处理区环境治理的资金来源问题。

    加强全过程管理

　　垃圾管理要以发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型城市为指导，坚持垃圾减量化、资源化和无害化的治理方针，加强垃圾的全过程管理。采取从源头垃圾分类投放、收集、中转运输到处理的各环节减量措施。提高和巩固垃圾源头分类工作，实现环卫系统与再生资源回收系统的相互衔接。

　　一是垃圾收集环节，继续推进和巩固源头垃圾分类收集工作。结合餐厨垃圾处理设施建成进度，采取“由里向外、重点突破、疏堵结合、循序渐进”的原则，分阶段、有计划地推进餐厨垃圾从收集、运输到处理全过程的规范管理。在试点的基础上，逐步建立健全法规、政策和标准体系：建立各部门之间协作配合、运转高效的管理和监督执法体系；建立规范可监控的排放秩序；培育和发展具有专业化、集团化、规模化运营的收运企业：建立集中与分散处理相结合、技术先进的资源利用型处理网络。

　　二是垃圾中转环节。规范密闭式清洁站的人工分选，推进密闭式清洁站搭载再生资源回收站，逐步完善社区再生资源回收与密闭式清洁站搭载体系建设，采取上门服务与固定点回收相结合的方式，设置废品回收站点，方便居民变卖废品。

　　三是垃圾处理环节，加快垃圾综合处理设施建设进度，加大对现有垃圾处理设施污染防治力度，推进再生资源体系建设。在有条件的转运站和综合处理厂，增加对垃圾中可回收利用物的机械化和人工分选。鼓励和支持区县建设垃圾分选线，进一步提高垃圾资源的分选水平。

　　四是建立和健全废旧物资回收系统，提高废旧物资回收利用率，延长耐用消费品的生命周期。逐步结合各环节垃圾资源的回收情况，与再生资源利用企业实现厂商建立联系、规范处理。

　　总之，垃圾管理思路要以垃圾减量化为核心，资源最大化利用为目的，无害化处理为手段，将垃圾减量、资源利用工作贯穿于垃圾管理工作的全过程。要从产品的生产、流通、消费以及垃圾的产生、收集、运输、处理、利用等各环节入手，避免和减少垃圾的产生，推进资源的循环利用。

　　此外，重视发展垃圾产业，走垃圾的资源回收利用与无害化处理相结合的发展道路。从根本上要实现“四个”转变：一是从被动接受垃圾、末端处理转变为主动控制减量和资源利用的全过程管理；二是从环境安全的单一目标转变为环境、资源和经济效益多赢的目标；三是从集中单一卫生填埋的处理模式转变为集中和分散相结合、综合处理的复合型模式；四是从仅靠政府单方面推动，转变为发挥政府、企业、社会组织和公众多方面的积极性。城市生活垃圾治理是一项长期而艰巨的任务，要用循环经济的理念指导城市生活垃圾管理的实践。

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