美国完善投资机制的做法

    美国各级政府对城市基础设施投资非常重视，各自的做法大同小异。投资重点主要集中在改善社会和经济发展环境方面的项目上，其投资来源主要由联邦政府公共财政支出、地方政府公共财政预算及地方政府资信担保下的市政债券融资等部分组成。

　　各级政府事权和财权明确

    美国实施联邦、州和县三级财政管理。各级政府事权和财权划定以收益范围原则和效率原则为依据。联邦政府主要负责涉及国家全局或需投巨资的公益性城市基础设施项目，并据此向地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。如与全国性道路交通关联的基础设施建设均由联邦财政投资，地方财政提供一定比例的配套资金即可。

    联邦政府的财政支持绝大部分是有条件的，不准挪作他用，目的是协调和引导地方政府投资。其拨款方式主要分为两种：一是整块拨款即联邦政府就某一特定项目拨一笔款项，拨款多少与地方政府在该项目上投资多少无关。二是按比例拨款，即根据地方政府的投资额度确定出资比例。一般认为，后者比前者更能刺激地方政府加大对基础设施的投资力度，而前者则容易导致地方政府将原定用于该项目的资金挪作他用。

    虽然美国联邦政府对地方城市基础设施的绝对投资较大，但总体看来，投资比例并不算高。据统计，2O世纪50年代初期约为20％，1977年攀升至40％，90年代又下降到25％左右。据考察，联邦政府投资达到峰值之时，往往是全国性公共基础设施或大型骨干基础设施建设投资频繁之际。

　　市政债券发挥重要作用

    美国州一级政府，尤其是州以下的地方政府是城市基础设施投资的主角。其资金来源包括税收、基础设施企业的收入、市政债券、赞助捐赠等。但地方政府财力同样是有限的。为此，美国建立了一套行之有效的基础设施投融资机制，几乎所有的地方政府和地方政府代理机构，均通过组织发行市政债券募集大量低成本社会资金，不但对推动美国城市基础设施建设的发展起到了重要作用，而且解决了城市基础设施投资的代际公平负担问题。

    以建设一个使用50年的城市基础设施为例，若仅靠短期税收，全部投资负担就会落在这段期间的纳税人身上，而发行市政债券则较好地解决了这一问题。

    市政债券由政府信用作为担保，州、市、县、镇各级地方政府及代理机构或授权机构发行，品种繁多，主要分为普通义务债券和收益债券两大类。前者由地方政府的征税权力附加收税准许收费和特殊收费作为偿还保障，信用十分安全。后者是地方政府授权代理机构为特定基础设施筹资而发行的债券，并以相关设施的有偿使用收入作为担保，而不是由一般地方政府税收担保偿付，主要用于城市建设和公用事业的发展，如机场债券、综合性体育竞赛和会议中心债券、收费公路债券等均属此类。收益债券收益率较高，但风险也要高于一般债券。20世纪70年代以来，全美收益债券发行总量已超过一般义务债券。市政债券的发行方式分为公开发行和私下配售两种。一般责任债券均为竞争承销，收入债券则通常采用协议承销。免税特征是市政债券最吸引人的地方。根据美国《1986年税收改革法案》规定，用于公路建设、污水处理等公共目的债券的利息收入免缴联邦所得税。用于购物中心、体育馆等私人目的债券虽需缴联邦所得税，但可免缴地方所得税。

    市政债券的投资者不但有银行、各类基金和保险公司等，而且个人投资者数量日益扩大。2003年底美国市政债券发行额为3850亿美元，存量约24万亿美元，占美国债券市场总规模的13％左右，其中绝大多数是用于公共目的的免税债券。受财税政策调整和市场风险影响，美国商业银行投资市政债券的比例不断下降，目前个人投资者已成为市政债券的最大投资者。市政债券已与股票市场、国债市场、企业债券市场并列为美国四大资本市场。

    美国市政债券从建立到发展成熟走过了一条曲折的道路。20世纪70年代以前，在美国，发行市政债券无需按照证券法要求进行注册，也不受定期报告规制的约束。随着个人购买市政债券的不断增多及不规范行为的频频发生，美国国会通过了《1975年证券法修正案》，并据此成立了市政债券法规制定委员会(MSRB)。

    该委员会系独立的自律性机构，由商业银行、投资银行和公众代表15人组成，其职责是提出市政债券市场监管方案，规范券商银行、经纪人和交易商的行为。但这一修正案在债券发行登记注册和定期报告方面仍无明确要求。直到1989年市政债券披露法规才规定市政债券发行人和使用人需及时、定期披露和更新有关信息。联邦证券法中的反欺诈条款对市政债券的发行和销售具有很强的约束力，任何欺诈或欺骗行为都会受到查处，甚至被追究民事、刑事责任。如今，美国建立了严密的市政债券监管制度，规定发行市政债券必须由律师出具法律意见书，确认债券的合法性和债务约束力，市政债券的举债规模也受到严格的监督和约束。

　　公私合作引入社会资本

    美国政府把引入社会资本作为提高城市基础设施建设效率和降低成本的手段，其主要做法是通过提供市场优惠、特许经营权、管理权，或由政府提供信用等方法吸引私人部门投资而不是以直接投资者或直接借款人的身份介入。其中，较为典型的模式有BOT和TOT两种。BOT是英文Bui鄄Id—Operate—Transfer的缩写，指的是在通常由政府公共部门承担的基础设施领域引进私人资本投资基础设施项目。私人承包商负责项目的设计、融资建设，并在特定时期内享有该项目的专营权和专营收益，回收成本、偿还债务、赚取利润，期满后由政府无偿收回经营权。TOT是英文Trans鄄fer—Operate—Transfer的缩写，指的是政府将已建成的大型基础设施项目有偿转让给私人资本，政府再将收回的资金投入新的基础设施建设之中，投资方则在某一特定时期内享有该基础设施的专营权和专营收益，经营期满后政府无偿收回该项目。

    值得注意的是，TIF方式在美国城市基础设施建设中越来越受到重视。所谓TIF方式，即税款增量融资法，就是以项目开发前后的固定资产税征税差额来充当项目开发资金。具体地说，就是政府预先为某一地区的基础设施建设发放贷款，等到项目完工增收效益后再提高该地区的税率，直至投资全部收回。这种方式的独特之处在于，改造或兴建基础设施会带动所在地区各行各业收益的提高，政府以提高纳税的方式收回投资合情合理。耗资7400万美元的华盛顿特区的大型购物中心即以这一方式融资。

（据《中国建设报》张介岭）

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