我国城市群形成过程和城镇群发展面临的问题

    30年来我国改革开放在区域经济领域取得的主要成果和亮点之一，就是城市群的兴起和发展。须指出的是，目前学术界对城市群概念仍充满争议，本文将其定义为由若干相临地级以上城市组成的、具有密切分工与协作关系（人流、物流、资金流和信息流达到一定水平）的城市集群。这样定义城市群，绝不仅仅是分析城市群发展的一般概念，而是与我国完整的四层次区域经济体系密切相关。根据城市群的界定和在全国区域经济体系中的地位，可以看出城市群具有网络化、一体化和集群化等特点，是区域经济发展到网络化高级阶段的产物和标志，是成熟的城镇体系的主框架，是区域经济分工与协作的基本单元，是形成区域经济特色的重要基础。

　　目前我国城市化水平仍然落后于工业化发展水平。2007年城市人口占全国人口的比重为44.9%，而二、三产业的比重已高达88.3%，城市化水平不仅低于同等经济发展水平国家的城市化率，也低于世界城市化的平均水平。相应地，我国城市群发展也滞后于整个区域发展的要求，与世界发达国家城市群发展的水平差距更大。资料表明，美国三大城市群的GDP占全美国的67%，日本三大城市群的GDP占全日本的70%，而中国三大城市群的GDP占全国的份额只有38%。

　　目前，我国城市群发展主要存在以下问题：一是城市群在整个城镇体系中的地位和作用还不高。四大成熟的城市群和11个半成熟的城市群(目前中国共有城市群74个（未包括台湾）。从类型上看（不包括台湾），按发展状态和成熟程度，可将城市群分为成熟的、半成熟、成长中的、正在形成中的、尚未形成的城镇群等类型。我国成熟的城市群有辽中城市群、京津冀北城市群、长三角城市群和珠三角城市群等4个；半成熟的城市群有吉中城市群、鲁北城市群、鲁东市群、宁绍舟城市群、海峡西岸城市群、粤东城市群、中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和成渝城市群等11个，两者加起来共15个。）无论是人口还是经济总量，在全国的比重都还比较低，难以发挥全面带动全国经济协调发展的要求；二是城市群内部结构还不完善；主要是城市数目还比较少，多为建制镇，缺乏有效连接中心城市与众多建制镇之间的中间环节；三是城市群空间分布不均衡。虽然城镇体系已基本展开，城市群框架也基本拉开，但空间布局还十分不均衡，尤其是与人口和经济的分布，存在着明显的不协调。

　　究其原因如下。

　　首先是缺乏必要的城市群的形成机制

　　事实上，对城市群的重要性及意义的认识，还是比较早也是比较到位的，如城市群的规划、立法和建立必要的体制机制，都是在改革开放初就提出来了，但在实践中这些好的认识和想法，都没有得到落实。原因是实施过程中存在许多障碍，主要包括城市化方面的障碍和区域协作方面的障碍。

　　就城市化方面的障碍而言，主要有人口管理、土地制度、城市建设的计划体系和行政管理体制难以打破，长期成为影响我国城镇化和城市群能够与工业化协调健康发展的制约因素。

　　就区域协作方面的障碍而言，由于地方政府职能转变滞后，地方政府在处理地方利益和国家利益、以及地方利益和地方利益之间，缺乏有效合理的制度安排，只能采取本位主义态度，时常过分地突出了地方利益。这样就使地区间有效的分工合作关系难以形成，经常造成一些跨地区的基础设施建设，特别是形成城市群必须的城际间快速通道及交通网络难以达成共识和有效地策划；生产要素的合理流动受到体制的限制，共同的要素市场难以形成；地区和城市间的经济社会政策，也难以得到有效地协调。

　　其次是城市群政策滞后于实践城市群政策来源于区域协作政策，由于区域协作政策迟迟难以形成全国统一规范的模式，因此城市群政策不成体系，而且明显滞后于实践的要求。目前，全国城市群正方兴未艾，然而可以用来指导城市群健康发展的政策直到“十一五”规划纲要，才出现一些端倪。“十一五”规划纲要提出将城市群作为推动城镇化的主要形态，但具体政策还有待制定和完善，实践中还有以下一些政策滞后于城市群发展的要求。

　　一是设市政策。改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇体系和空间布局框架基本形成，但由于设市进程中断，致使我国城市数量太少，城市群难以有效形成，质量也不高。美国10万人口以上的城市有1100多座，相对而言，我国城市数目与人口大国的地位、以及经济发展水平极不相称，尤其是城市群的发展，更需要大量高质量的城市建设。另外，设市模式也影响城镇化和城市群的发展。一般而言，“整体设市”模式虽有利于城乡联系，但不利于城市之间交往，“切块设市”模式则突出了城市本身的功能，利于城市之间的合作。

　　二是划分城市群的标准。

　　国家还没有制订全国统一的城市群划分标准。现有的城市群基本上，还是人们的一些习惯叫法。一些学者和机构也做过一些探索，比较典型的有发改委国土所、北京大学、建设部等，但这些都还没有得到学界的公认。

　　三是“市管县、市改区”政策。

　　该政策的实行在一定的程度上，促进了城市圈的形成，但却不利于城市群的发展。一方面，由于处于极化发展阶段的区域经济将对乡村生产要素形成吸收机制，从而不利于乡村经济的发展和建设，这种行政区划上的制度安排，强化了这一趋势，因此难以有效实现城乡一体化发展目标，也限制了县域腹地经济和小城镇的发展；另一方面，由于城市与其近腹地形成了制度上紧密的隶属关系，城市之间的合作就相对而言比较困难，而要素在城市之间的合理流动，对城市群的发展起着很大的作用，京津地区的区域有效合作难以形成就是明证，这在很大程度上，影响了京津冀北城市群的健康发展。

　　最后是城市群形成的行政干预与市场决定的矛盾

　　人们普遍认为，市场配置资源的基础作用在我国城镇化和城市群发展、人口流动和土地转移、以及城市建设等领域，尚未建立起来。城市群形成受行政干预太多。我国大多数城市群都是通过事前确认后，才在各方努力下逐步形成的，有些靠行政手段的干预也还难以形成，或不太理想。事实上，城市群的形成在很大程度上，需要市场力量的推进，是一个自发过程。随着城市规模扩大，城市生产力必然要超过其自身的市场容量，向外寻找市场，特别是就近寻找市场就成为必然选择。另外，城市生产力的提高，也需要更多的生产要素和配套产业，这也需要加强与就近腹地和城市的联系，这就自然地造就着城市群的产生和发展。人为的行政干预当然可以加速这个进程的发展，但有时往往适得其反，特别是当城市群的发展尚不具备条件的时候。因此，正确的态度应该是尽量让市场去决定城市群的形成和发展，相应地改对城市群事前设置认定为事后考察和承认。

　　综上所述，发展城镇群可利用如下对策：

　　一是更多城镇和城市群走向成熟，成为区域经济的中流砥柱

　　城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，是城镇体系不断完善和区域经济日益联合的结果，是区域经济的网络体系和骨干框架。按照新的计算，到2032年前后，我国将迎来人口高峰，人口峰值将达14.7亿人左右，届时我国城市化率也将高达70%左右，城镇人口将达10.3亿人左右。安置这一巨量的城镇人口，必然需要大规模的城市建设和众多城市群的形成和发展。一个比较现实的方案是在现有“663+20000（城市与建制镇）”的城镇体系基础上，开启和加速建制镇向城市转变步伐，以现有31个省会城市和沿海大型港口城市（也就是统计年鉴中所列的35个城市）为基础，将这些城市都建设成城市人口达500万人左右的大城市，可容纳1.7亿城市人口；以现有300个地级市和地区行署镇为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达100万人左右的城市，可容纳3.0亿城市人口；以现有2000多个县级市和县城为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达20万人左右的城市，可容纳4.0亿城市人口；剩下的建制镇城市人口要达到1万人左右，可容纳1.8亿左右的城镇人口，形成一个“2000+18000（城市与建制镇）”的城镇体系，这样就能基本满足我国实现高度城镇化的要求。

　　在这个城镇体系中，城市群的核心地位和作用，将得到进一步提高和加强，4个成熟的城市群的规模将进一步扩大，质量将进一步提高，并有可能进入世界级城市群的行列；11个半成熟的城市群将毫无悬念地全部进入成熟的城市群行列，成为我国新工业化和城市化的领航地区；28个成长中的城市群中，可能有三分之一会走向半成熟或成熟，如黑东城市群、冀南城市群、苏中城市群、苏北城市群、晋中城市群、襄樊城市群、宜昌城市群、皖江城市群、北部湾城市群和呼包鄂乌城市群等。

　　为实现上述目标，当务之急是要尽快重新启动正常的设市程序，加快设市步伐，同时进一步制定和完善把城市群作为推进城镇化主体形态的有关政策，并认真加以落实。

　　二是城市群规划与区域经济体系建设进一步融合

　　城市群是城镇体系建设和区域经济发展中、出现的一个新兴事物，引导和规范城市群的健康发展，需要做好城市群的规划，首先需要识别出城市群的空间范围，为此需要制定城市群的一系列有关指标和相应的识别程序；其次要努力增加城市数目，完善各级中间环节，建立大中小城市和小城镇完善的城镇体系，不断提高城市群的完整性；再次是要将城市群规划与区域经济体系建设进一步融合起来，实现城市群与区域经济的协调发展。

　　如前所述，我国的城市群与我国完整的4层次区域经济体系中的第三个层次———功能经济区是基本一致的，应将两者的规划进一步有机结合起来，形成城市与区域一体化的城市区域规划体系，促进城市群与区域腹地协调发展。

　　三是城市群绵延带的形成城市群绵延带是城市群的集群，是城市群发展的更高阶段，也是目前世界上区域经济最发达的地区。当下国际公认的世界级城市群绵延带，有美国东北部大西洋沿岸城市带绵延带、北美五大湖城市带绵延带、日本太平洋沿岸城市带绵延带、欧洲西北部城市带绵延带、英国伦敦城市带绵延带、中国长江三角洲城市带等六大城市带绵延带，日益成为世界经济增长的核心。据统计，5个发达国家的超大城市群绵延带，经济实力占本国经济实力的30%～40%，而我国长三角城市带绵延带的经济实力，只有全国的18.5%，这表明未来我国城市群绵延带将有巨大发展空间。，

　　一些学者认为，未来我国将在现有的长三角城市群绵延带的基础上，进一步形成以下几大城市群绵延带：一是沿海大城市群绵延带；二是沿江大都市群绵延带；三是东北城市群绵延带；四是京广—京九城市群绵延带；其余如胶济沿线、京包沿线、陇海沿线、珠江流域等，也具有形成城市群绵延带的潜力。

　　为促进城市群绵延带的形成和发展，需要超前考虑做好城市群绵延带的规划，以使我国城镇化和城市群建设不断走上新台阶。 

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