求实创新 规范管理 努力开创村镇建设管理新局面

    长期以来，村镇建设管理特别是农村各类限额以下建设工程管理，缺乏有力的法律支撑和规范性文件指导。而且，由于村镇各类建设体量小、点位多、战线长的实际，造成事实上的无序建设，管理的虚位、缺位，给质量安全埋下了隐患。近年来，特别是在灾后农村住房重建和《共享建材汇 www.gxjch.com成都造价信息市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》实施以来，在上级建设行政主管部门的指导下，我市对村镇各类建设项目管理进行了大胆探索，建章立制，初步健全了村镇建设管理体系，基本实现了村镇建设制度化、规范化管理，为灾后社会主义新农村各类建设的有序开展提供了保障。

一、遭遇桎梏，村镇建设管理法制并不健全

（一）法律法规方面。《建筑法》第八章第八十三条第三段明确规定：农民自建底层住宅的建筑活动，不适用本法；93年国务院颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》对村镇建设管理的表述也只有短短七段文字，村镇建设的管理程序、组织方式等尚不明确，且有关规定是在《建筑法》及相关条例出台之前规定的，与当前建设法律法规环境和村镇建设实际不相适应。

（二）监督管理方面。城市规划区建设项目和规划区外限额以上项目，项目业主一般都按照土地、规划、建设等相关法律法规进行报建，五大责任主体齐全，管理有法可依，有章可循。然而，规划区以外的各类村镇建设、限额以下项目，却因为法律法规的缺失、体制机制的桎梏，造成了乡镇政府因专业要求、技术条件限制管不了，建设行政主管部门因项目点多量大、监管人员少而管不过来的局面。在实际工作中，建设行政主管部门处于两难境地：要管，无法可依，无章可循；不管，又监管失职。

    近年来，随着新农村建设的蓬勃开展，法律法规、体制机制、专业技术等不同层面监督管理保障措施的缺失，使得村镇建设成为城乡建设管理中的一个薄弱环节，在一定程度上影响、制约了城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

二、探索创新，初步健全建设管理保障体系

    在村镇建设长期实践中，特别是灾后重建以来，我市结合新农村建设发展和要求，不断创新体制，强化村镇建设监督管理职能；完善机制建设，保障管理体系有序高效运作；加强指导服务，促进村镇建设整体水平的跨越提升。

（一）健全管理规章，明确管理流程。《成都造价信息市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》已经成都造价信息市政府通过，并开始施行。依据《成都造价信息市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》，结合自身实践，我市制定了《都江堰市社会主义新农村规划建设管理实施细则》，第一次真正从制度上理顺了村镇项目报建、监督管理、竣工验收等建设管理环节，明确了市、乡、村级单位组织的监督管理职责，为实现村镇建设全覆盖、全过程监督管理提供了法制依据。

（二）创新管理体制，完善监督体系。建设管理要规范，体制创新是基础。近年来，我市从实际出发，不断总结管理经验，加快了村镇建设体制建设、创新步伐。一是强化市级部门管理职能。灾后重建中，为实现又好又快科学重建，把我市建成灾后重建样板和试验区示范，市委、市政府从体制创新着手，将原“市人民政府村镇建设办公室”更名为“市村镇建设局”（二级局，由市建设局代管），以此进一步强化市级职能部门监督管理、指导服务职能。二是充分发挥乡镇主体管理作用。每个乡镇根据实际需要，设立了村镇规划建设管理办公室，负责镇域各类村镇建设项目的规划建设管理，并确定1名乡镇领导主管，配备一名专职村镇建设助理员；公开招聘了17名村镇建筑质量安全协管员，长期派驻乡镇，协助开展村镇建设项目的质量安全监管工作；在每个村聘请1名责任心强、有一定建筑施工经验的村民为质量安全员，负责本村农房建设的质量安全指导。三是深化基层治理，充分发挥村民自治作用。建立了村级新农村建设项目质量安全监督制度，对统规自建项目，以点位为单位，成立由村组干部、业主代表和建筑专业人员组成的质量安全监督小组，全过程参与项目建设监管，会同监理开展隐蔽工程验收，切实做到自己的事情自己管。

    通过管理体制的不断创新和完善，全市逐步形成了市、乡、村到项目点位的村镇建设质量安全监督管理体系。

（三）健全管理机制，确保运作有序。一是健全岗位责任制度。重建初期，我市结合农房重建工作量大、管理繁杂实际，及时制定了乡镇村镇建设助理员、村镇建设工程质量安全协管员和村组建设质量安全员工作职责，将村镇建设监督管理责任进一步细化落实到科室、人头，进一步明晰岗位职责，调动了管理能动性，实现了监督管理的无缝衔接，促进了工作的有序开展。二是界定管理范围。在强化乡镇作为村镇规划建设管理主体意识的同时，进一步明确了限额以上工程由市级建设行政主管部门按有关规范进行监督管理，限额以下工程由市级建设行政主管部门指导乡镇政府进行管理，从而形成了市级建设行政主管部门监督指导、乡镇主体管理、村民自我约束的村镇建设管理格局。三是完善目标管理。按照要求，年初，各乡镇要与市政府签订村镇建设目标责任书和质量安全责任书，将村镇建设各项目标任务分解落实，纳入市级目标考核体系；同时，各乡镇也将目标任务落实到村、组，责任落实到人头，形成横到边、纵到底的村镇建设目标责任管理体系。四是建立定期交流制度。除召开专项工作会议外，我市还建立了全市村镇建设工作例会制度，每月召开一次，以及时掌握各项工作推进情况，分析存在问题，研究解决的措施和办法，安排部署下一步工作。五是完善巡查、纠错机制。在乡镇开展村镇建设日常监督检查的同时，市建设行政主管部门还会同市质监、安监等部门定期不定期地对全市各类村镇建设项目进行巡查，发现问题及时督促协调处理；建立质量安全纠纷调解制度，明确“谁主管、谁处理”，“谁审批、谁负责”的协调处理原则，力求杜绝各类事故和群体性事件发生。

（四）规范项目管理，构筑保障体系。村镇建设限额以下各类工程、农民原址自建房和统规自建房的建设管理，一直是困扰村镇建设管理的一大难题。近年来，我市在实践中进行积极探索，不断创新，建章立制，从项目建设管理入手，着重从六个方面进行了规范。一是规范开工审批。由乡镇政府负责对限额以下工程开工许可的审查，并将建房图纸、施工单位（建筑工匠）资质（资格）、施工现场环境列为开工的必备条件。二是规范责任管理。项目开工前，要求建房业主、施工单位（建筑工匠）和乡镇政府三方必须签订“双责任书”，即施工方要与业主签订“责任书”，业主要与乡镇政府签订“责任书”，明确三方特别是业主和施工方应遵循的权利义务。三是规范过程管理。依据《成都造价信息市村镇居民自建房工程技术及施工质量控制要点》等技术指导文件，采取市级建设行政主管部门巡查、乡镇日常监管与业主自主监督相结合的方式，重点加强对地圈梁、构造柱、24墙等关键质量控制部位和施工用电、高处作业等安全施工薄弱环节监管，确保照图按规范安全施工。四是规范统规自建管理。统规自建农民建房工程，一直以来是我市规范村镇建设管理的重中之重。灾后农房重建中，我市规划了116个统规自建农民集中安置点，建筑面积达187万㎡，涉及安置农民14955户，点多、量大、面广实际，建设监管难度较大。为此，我市专题印发规范性指导文件，要求统规自建安置点必须具备地勘资料、规划户型、公示结果、施工图审查批准文件和聘请监理等条件；成立由业主等代表组成的村民质量安全监督小组，全过程参与监督，并要完善过程签字认可手续，从而进一步规范了设计图纸审查、施工过程监督等工程管理环节。五是规范竣工验收。结合村镇建设实际，研究出台了原址自建、统规自建农民建房工程竣工验收备案意见，明确了村镇建设项目由乡镇政府牵头，业主组织相关责任方参与竣工验收的组织方式；建立了验收合格后由业主向乡镇政府申请竣工备案的备案程序；明确规定了备案资料作为办理房屋产权证件的基本要件，确保验收备案工作的全面贯彻执行。六是规范档案管理。通过规划审批、报建审查、工程监督和竣工备案等管理环节，形成了户有档案、村有台帐、镇有备案的农房建设档案管理体系。

三、继续前行，村镇建设管理仍任重道远

    在经历了灾后重建探索、实践后，我市村镇建设工作取得了长足进步，建设体制机制进一步健全，管理体系日趋完善，管理方式方法不断规范，有力地促进了灾后农村住房重建和新农村建设。同时，也要清醒地看到，村镇建设是一项长期的、系统的和复杂的工程，在社会主义新农村建设和城乡统筹发展中不断被赋予新的使命，需要我们不断地去认识、实践和提高。我们现在所做的还只是一些基础性工作，还需要在新的时期、新的历史条件下去探索、深化和完善。但我们也坚信，在市委、市政府的正确领导下，在城乡建设工作者的共同努力下，我市的村镇建设管理将会更加规范、更加完善，灾后社会主义新农村建设也将会凤凰涅磐，浴火重生，迈上一个新的、更高的台阶。一个“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村将会逐渐展现在世人面前。

    长期以来，村镇建设管理特别是农村各类限额以下建设工程管理，缺乏有力的法律支撑和规范性文件指导。而且，由于村镇各类建设体量小、点位多、战线长的实际，造成事实上的无序建设，管理的虚位、缺位，给质量安全埋下了隐患。近年来，特别是在灾后农村住房重建和《成都市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》实施以来，在上级建设行政主管部门的指导下，我市对村镇各类建设项目管理进行了大胆探索，建章立制，初步健全了村镇建设管理体系，基本实现了村镇建设制度化、规范化管理，为灾后社会主义新农村各类建设的有序开展提供了保障。

一、遭遇桎梏，村镇建设管理法制并不健全

（一）法律法规方面。《建筑www.gxzjxh.com建筑法》第八章第八十三条第三段明确规定：农民自建底层住宅的建筑活动，不适用本法；93年国务院颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》对村镇建设管理的表述也只有短短七段文字，村镇建设的管理程序、组织方式等尚不明确，且有关规定是在《建筑法》及相关条例出台之前规定的，与当前建设法律法规环境和村镇建设实际不相适应。

（二）监督管理方面。城市规划区建设项目和规划区外限额以上项目，项目业主一般都按照土地、规划、建设等相关法律法规进行报建，五大责任主体齐全，管理有法可依，有章可循。然而，规划区以外的各类村镇建设、限额以下项目，却因为法律法规的缺失、体制机制的桎梏，造成了乡镇政府因专业要求、技术条件限制管不了，建设行政主管部门因项目点多量大、监管人员少而管不过来的局面。在实际工作中，建设行政主管部门处于两难境地：要管，无法可依，无章可循；不管，又监管失职。

    近年来，随着新农村建设的蓬勃开展，法律法规、体制机制、专业技术等不同层面监督管理保障措施的缺失，使得村镇建设成为城乡建设管理中的一个薄弱环节，在一定程度上影响、制约了城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

二、探索创新，初步健全建设管理保障体系

    在村镇建设长期实践中，特别是灾后重建以来，我市结合新农村建设发展和要求，不断创新体制，强化村镇建设监督管理职能；完善机制建设，保障管理体系有序高效运作；加强指导服务，促进村镇建设整体水平的跨越提升。

（一）健全管理规章，明确管理流程。《成都市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》已经成都市政府通过，并开始施行。依据《成都市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》，结合自身实践，我市制定了《都江堰市社会主义新农村规划建设管理实施细则》，第一次真正从制度上理顺了村镇项目报建、监督管理、竣工验收等建设管理环节，明确了市、乡、村级单位组织的监督管理职责，为实现村镇建设全覆盖、全过程监督管理提供了法制依据。

（二）创新管理体制，完善监督体系。建设管理要规范，体制创新是基础。近年来，我市从实际出发，不断总结管理经验，加快了村镇建设体制建设、创新步伐。一是强化市级部门管理职能。灾后重建中，为实现又好又快科学重建，把我市建成灾后重建样板和试验区示范，市委、市政府从体制创新着手，将原“市人民政府村镇建设办公室”更名为“市村镇建设局”（二级局，由市建设局代管），以此进一步强化市级职能部门监督管理、指导服务职能。二是充分发挥乡镇主体管理作用。每个乡镇根据实际需要，设立了村镇规划建设管理办公室，负责镇域各类村镇建设项目的规划建设管理，并确定1名乡镇领导主管，配备一名专职村镇建设助理员；公开招聘了17名村镇建筑质量安全协管员，长期派驻乡镇，协助开展村镇建设项目的质量安全监管工作；在每个村聘请1名责任心强、有一定建筑施工经验的村民为质量安全员，负责本村农房建设的质量安全指导。三是深化基层治理，充分发挥村民自治作用。建立了村级新农村建设项目质量安全监督制度，对统规自建项目，以点位为单位，成立由村组干部、业主代表和建筑专业人员组成的质量安全监督小组，全过程参与项目建设监管，会同监理开展隐蔽工程验收，切实做到自己的事情自己管。

    通过管理体制的不断创新和完善，全市逐步形成了市、乡、村到项目点位的村镇建设质量安全监督管理体系。

（三）健全管理机制，确保运作有序。一是健全岗位责任制度。重建初期，我市结合农房重建工作量大、管理繁杂实际，及时制定了乡镇村镇建设助理员、村镇建设工程质量安全协管员和村组建设质量安全员工作职责，将村镇建设监督管理责任进一步细化落实到科室、人头，进一步明晰岗位职责，调动了管理能动性，实现了监督管理的无缝衔接，促进了工作的有序开展。二是界定管理范围。在强化乡镇作为村镇规划建设管理主体意识的同时，进一步明确了限额以上工程由市级建设行政主管部门按有关规范进行监督管理，限额以下工程由市级建设行政主管部门指导乡镇政府进行管理，从而形成了市级建设行政主管部门监督指导、乡镇主体管理、村民自我约束的村镇建设管理格局。三是完善目标管理。按照要求，年初，各乡镇要与市政府签订村镇建设目标责任书和质量安全责任书，将村镇建设各项目标任务分解落实，纳入市级目标考核体系；同时，各乡镇也将目标任务落实到村、组，责任落实到人头，形成横到边、纵到底的村镇建设目标责任管理体系。四是建立定期交流制度。除召开专项工作会议外，我市还建立了全市村镇建设工作例会制度，每月召开一次，以及时掌握各项工作推进情况，分析存在问题，研究解决的措施和办法，安排部署下一步工作。五是完善巡查、纠错机制。在乡镇开展村镇建设日常监督检查的同时，市建设行政主管部门还会同市质监、安监等部门定期不定期地对全市各类村镇建设项目进行巡查，发现问题及时督促协调处理；建立质量安全纠纷调解制度，明确“谁主管、谁处理”，“谁审批、谁负责”的协调处理原则，力求杜绝各类事故和群体性事件发生。

（四）规范项目管理，构筑保障体系。村镇建设限额以下各类工程、农民原址自建房和统规自建房的建设管理，一直是困扰村镇建设管理的一大难题。近年来，我市在实践中进行积极探索，不断创新，建章立制，从项目建设管理入手，着重从六个方面进行了规范。一是规范开工审批。由乡镇政府负责对限额以下工程开工许可的审查，并将建房图纸、施工单位（建筑工匠）资质（资格）、施工现场环境列为开工的必备条件。二是规范责任管理。项目开工前，要求建房业主、施工单位（建筑工匠）和乡镇政府三方必须签订“双责任书”，即施工方要与业主签订“责任书”，业主要与乡镇政府签订“责任书”，明确三方特别是业主和施工方应遵循的权利义务。三是规范过程管理。依据《成都市村镇居民自建房工程技术及施工质量控制要点》等技术指导文件，采取市级建设行政主管部门巡查、乡镇日常监管与业主自主监督相结合的方式，重点加强对地圈梁、构造柱、24墙等关键质量控制部位和施工用电、高处作业等安全施工薄弱环节监管，确保照图按规范安全施工。四是规范统规自建管理。统规自建农民建房工程，一直以来是我市规范村镇建设管理的重中之重。灾后农房重建中，我市规划了116个统规自建农民集中安置点，建筑面积达187万㎡，涉及安置农民14955户，点多、量大、面广实际，建设监管难度较大。为此，我市专题印发规范性指导文件，要求统规自建安置点必须具备地勘资料、规划户型、公示结果、施工图审查批准文件和聘请监理等条件；成立由业主等代表组成的村民质量安全监督小组，全过程参与监督，并要完善过程签字认可手续，从而进一步规范了设计图纸审查、施工过程监督等工程管理环节。五是规范竣工验收。结合村镇建设实际，研究出台了原址自建、统规自建农民建房工程竣工验收备案意见，明确了村镇建设项目由乡镇政府牵头，业主组织相关责任方参与竣工验收的组织方式；建立了验收合格后由业主向乡镇政府申请竣工备案的备案程序；明确规定了备案资料作为办理房屋产权证件的基本要件，确保验收备案工作的全面贯彻执行。六是规范档案管理。通过规划审批、报建审查、工程监督和竣工备案等管理环节，形成了户有档案、村有台帐、镇有备案的农房建设档案管理体系。

三、继续前行，村镇建设管理仍任重道远

    在经历了灾后重建探索、实践后，我市村镇建设工作取得了长足进步，建设体制机制进一步健全，管理体系日趋完善，管理方式方法不断规范，有力地促进了灾后农村住房重建和新农村建设。同时，也要清醒地看到，村镇建设是一项长期的、系统的和复杂的工程，在社会主义新农村建设和城乡统筹发展中不断被赋予新的使命，需要我们不断地去认识、实践和提高。我们现在所做的还只是一些基础性工作，还需要在新的时期、新的历史条件下去探索、深化和完善。但我们也坚信，在市委、市政府的正确领导下，在城乡建设工作者的共同努力下，我市的村镇建设管理将会更加规范、更加完善，灾后社会主义新农村建设也将会凤凰涅磐，浴火重生，迈上一个新的、更高的台阶。一个“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新农村将会逐渐展现在世人面前。