加强质量安全监管一个都不能少

    2009年6月27日，位于上海市闵行区莲花南路莲花河畔景苑一栋在建的13层住宅楼轰然倒伏。事故调查组对事故的原因及对责任人的处理也已公布。

　　调查表明，事故的主要原因是业主（也就是建设单位）在施工现场指定高堆土引起，建设单位的不规范行为对建设工程所造成的不良影响可见一斑。因此，强化对建设单位的监管已刻不容缓。在此，笔者就加强对建设单位的监管提出一些看法，与业内人士共商。

　　建设单位在建设过程中存在多种问题

    结合多年的工作实践，笔者认为，当前的工程建设过程中，涉及建设单位的，主要存在以下问题：

    首先，投资者（业主）的投资行为往往与建设行为混为一谈。某些建设单位在能力和技术上都不具备条件，建设过程中“瞎指挥”就在所难免。在当前建筑市场是买方市场的情况下，资金不到位、招投标行为不规范、业主对工程提出不合理要求等现象也普遍存在。

    其次，在现场施工中也存在可行性研究不充分，忽视施工的不利影响；为获取更大的利益，有些业主（建设单位）随意降低施工措施要求或减少施工措施，使施工风险急剧增加；部分业主（建设单位）干涉工程管理；有些业主（建设单位）不合理指定建材或建材供应商等行为。这些都影响了工程质量，及至影响建筑产品的使用功能。

    产生上述问题的原因是多方面的。其一，建设单位的形态和法律地位还未真正确立。我国至今还没有对建设单位做出明确界定，一般认为投资者（业主）就是建设单位，将投资行为与管理行为混为一谈，忽视了建设单位的专业特性。专业主管部门也未对建设单位提出专业化的要求，无法明确其法律地位。

    其二，建设行为的法律意义不明确。建设行为是建设单位向施工单位购买建筑商品，还是建设单位自己在集成（制造）建筑商品，其法律意义是不一样的，涉及到谁向社会承担建筑商品的法律责任的问题。

    其三，法律法规对建设单位的约束力与其在建设过程的地位不相适应。我国现有的法律法规对建设单位的约束是很少的，而建设单位对建设过程的作用或影响是很大的，两者不对称。

    其四，建设监管机制对建设单位的制约力远远起不到规范的作用。因此，建设管理部门的监管也是很难起到规范作用的。

    解决建设单位有关问题的对策

    笔者认为，解决上述问题应从以下几方面着手：

    首先，明确建设单位的法律地位。笔者认为，建设单位是指受投资者（业主）委托，将建设工程的人力、物力和知识产权等资源集成（制造）为建筑商品的专业单位。它具有如下特征：一是建筑商品的集成（制造）者。建设单位是集勘察、设计、建材、施工、监理等的成果，将建筑商品由设想变为现实的集成（制造）者。二是集成（制造）的是建筑商品。建设单位所集成（制造）的是可以用货币单位来衡量、可以用来交换的建筑商品，并对建筑商品承担法律责任。三是掌握建筑商品生产过程所需的资源。建设单位根据投资者（业主）的委托，拥有建筑商品生产过程的人力、物力和知识产权的支配权，也是生产过程的组织者。四是服务于投资者（业主）的利益。建筑商品最终由投资者（业主）所有。所以，建设单位在建筑商品营造过程也必将服务于投资者（业主）的利益，实现投资、进度、质量等目标。五是处于工程管理的核心位置。建设单位的工程管理工作涉及项目可行性研究阶段、设计阶段、施工阶段、使用准备阶段和保修阶段，分别由不同单位完成这些任务，而这些单位的工作任务和利益均由建设单位来管理和调节。

    其次，将建设单位与投资者（业主）分离，实施专业化管理。投资者（业主）投资后的建设行为，由于专业性强、要求高、过程长等实际情况，从投资单位分离出来，实施专业化管理，已经刻不容缓，也是规范建筑市场的源头。

    此外，建设单位必须是企业法人组织。从建筑产品是商品这一属性来讲，建设单位是建筑商品的集成（制造）者，而商品的集成（制造）者必须是企业，能承担相应的民事、法律责任。

    最后，要对不同的投资主体实施分类管理：一是政府财政或政府财政为主的投资建设行为，应由专门机构实施统一的建设管理。如深圳市建筑公务署、山西省政府工程建设事务管理局对政府财政投资项目实施了统一的建设管理，都取得了很好的效果。这样的管理模式集中度高，便于管理，便于监督，改变了目前政府投资项目的种种弊端。其他国有投资项目参照上述管理。二是民营经济为主的建设行为保底线。民营经济为主的建设行为主要依托市场调节机制，政府监管以公共安全为底线，环保、节能达标为基本策略。三是房地产投资的建设行为从严管理。房地产投资涉及民众利益，应该实施最严格的建设管理。其基本要义有：实施准入制度，达不到一定的资本量，不能涉足房地产；投资者（业主）与施工企业不能为同一经济体；严格执行产业要求，如环保、节能必须达标；房屋商品上市，每个商品单位（户）必须检验合格，并有详细的使用说明。

    加强对建设单位监管的途径

    建设主管部门应当加强对建设单位的监督管理。笔者认为主要有如下途径：

    一是对建设单位实施专业管理和资质管理。将建设单位从投资者（业主）中分离出来后，必须对建设单位实施行业的专业管理，并对其建设能力实施资质管理。建设单位的建设能力（包括资质）与其承担的建设任务和法律责任必须相对应。

    二是对建设单位申领的施工许可证加入安全的内容。目前，建设单位申领施工许可证时审核的都是静态的施工条件，施工许可加入安全许可的内容（对建设单位或直接对项目试行安全生产许可制度）就可对建设单位实施动态的安全监管，这对建设单位的自我约束和加强管理会更加有效。

    三是转变政府监管模式。在管理对象上，将现在以监管施工单位为主，转变到以监管建设单位为主。对建设单位实施资质管理，对不规范的建设行为降低或吊销建设单位的资质。对建设单位市场行为以诚信管理为主，凡有不诚信市场行为的，情节严重的退市，情节一般的减少其市场份额。对建设单位在工程上所用材料、施工及管理行为实施定期抽查、公布为主，接受社会监督，以提升监管形象和力度。（消息来源：中国建设报）

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