统筹城乡产业布局　集中集群集约发展

    2003年以来，成都市按照统筹城乡、科学发展的思路，在推行“三个集中”的基础上，以科学规划为先导，着力构建集中集群集约发展的西部高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业“四大产业基地”，初步形成了城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展的产业新格局。

    城乡分割凸显三难

    统筹城乡规划先行

    成都市辖9个区、4个县级市和6个县，是典型的大城市带大郊区、大农村。城市的快速发展，一度使成都的城乡差距不断拉大。缩小城乡差距、实现城乡一体化协调发展，是成都市不得不面对和必须解决的问题。

    在改革之初，摆在成都市委、市政府面前的现实难题有很多。首先，成都的“大农村”与全国各地的农村状况差别并不大，人多地少、传统耕作是共性。相对于北方平原大片规整的耕地和集中居住的村落来讲，成都农村的耕地较零碎，有的人家一共两三亩承包地却有二三十块，农业产业化、规模化经营难；农户居住分散，农房加上房前屋后不仅占地多，而且道路、光纤等基础设施建设成本高。

    其次，受行政区划限制，各区（市）县的产业发展基本处于无序状态。各地大多从地方利益出发，不论是工业项目还是农业、服务业项目，一哄而上，“村村点火，户户冒烟”的现象不同程度存在，导致产业规模小、散、弱，产业配套差，污染问题难解决，而且重复建设、产业趋同问题比较突出，使本就紧张的用地指标更显不足。

    第三，城乡分割的“二元结构”，使得长期以来全市的建设规划重点都放在城市，农村的建设规划要么处于缺失状态，农民建房及基础设施建设盲目和无序；要么就是照搬城市规划，群众接受差，执行困难。总之，规划缺乏科学性、系统性和前瞻性。

    针对以上问题，成都市把制订科学的城乡统筹发展规划，作为着手解决的首要问题，并以“三集中”作为规划的基本原则。成都市规划局总体规划处副处长白宁说，2003年以来，成都专门成立市规划委，打破城乡分割的界限，建立了覆盖“全域成都”的规划体系和监督执行体系，将城市与乡村统一纳入全市建设规划，实现城市总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划相互衔接。

    以成都市的现代农业发展规划为例。据成都市农委副巡视员梁岩介绍，按照推进农业结构战略性调整、集中集约规模发展的原则，市农委组织有关专家根据全市各区（市）县的自然地理条件并分析市场前景等因素，编制了《成都市现代农业发展规划》，总体定位是都市型农业，并确立了粮油、畜禽、蔬菜、水果、食用菌等十大优势特色产业，分别明确牵头的区（市）县，推进了优势产业向主产区集中发展。

    以“三个集中”整合资源

    集中集群集约发展

    统筹城乡的重要目标之一是推动城乡产业发展一体化，而要避免走粗放型发展的路径，就必须整合各种生产要素，实现产业的集中集群集约发展。为此，成都市采取的主要方式是推行“三个集中”，这不仅体现在一体化的城乡规划之中，更是成都统筹城乡6年来始终坚持的一个重要原则：

    ——工业向集中发展区集中。成都市将原来规模小、布局散的116个工业开发区，归并调整为21个主导产业突出的工业集中发展区，形成市有高新技术开发区和经济技术开发区、区（市）县有工业集中发展区、重点镇有工业集中发展点的工业空间布局。

    这一措施解决了原来各区（市）县工业“遍地开花”、产业无序的粗放发展状况，既促进了土地等资源的集约利用和环境保护，又有利于提升新型工业化水平。2009年底，全市工业集中发展区入驻规模以上企业1920个，工业集中度达到70％。

    ——农民向城镇和新型社区集中。按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则，在县城和县域中心镇参照城市社区标准建造新型农民集中居住社区，同时在有条件的农村地区参照城镇社区标准建造农村新型社区，引导和促进农民生产生活和居住方式转变。目前，成都市的城镇化率已达63.5％。

    这一措施解决了原来农户分散居住的条件下，基础设施和社会事业建设成本高却效果差的问题，不仅有利于推进城乡基础设施一体化，使城乡居民享受均等的公共服务设施权益，还可以通过对旧民宅的土地整理，新增大批土地用于产业发展。

    ——土地向适度规模经营集中。按照依法、自愿、有偿的原则和转包、租赁、入股等形式，引导农民流转土地，实现规模化经营。6年来，成都市土地规模经营面积，已占流转农村土地总面积的65.2％。这一措施为发展现代农业提供了最基本的规模化条件。同时，还推动了农村富余劳动力转移，为工业、服务业领域转移。

    郫县安德镇是成都统筹城乡发展的试点之一。近年来，这个镇引导农民集中居住，促进土地规模经营，建设起以特色食品、调料产业为支撑的川菜产业园，并吸纳农民到园区就业，使当地农民从单纯的农业劳动者转变为农业产业工人。如今，全镇不仅形成了特色工业集中发展区，还带动并建成了4个1.3万亩规模的集约种植基地，农民年人均纯收入比试点前增长1倍多，达到7765元。

    建设四大产业基地

    三次产业协调发展

    成都市统筹委副主任秦代红说，6年来，全市以“三个集中”为基础，以科学规划为先导，加快建设西部高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业“四大产业基地”，着力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系，城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展新格局初步形成。

    据秦代红介绍，工业向集中发展区集中，不仅从根本上解决了“村村点火、户户冒烟”的问题，而且归并调整后的21个工业集中发展区基本形成了“一区一主业”的新格局，使产业结构更加优化，产业承载能力大幅提升，推动了电子信息、汽车、生物医药等特色产业的集中、集群、集约发展。2008年全市工业增加值达1479.4亿元，比2002年增长189％。

    在成都经济开发区的汽车产业园记者了解到，目前这个开发区已累计入驻项目800多个，总投资1200亿元，其中，聚集了一汽、大众、丰田、神钢、玛格纳等世界500强企业36家。汽车整车（工程机械）及零配件主导产业实现了从无到有、从小到大、从初级到高级、从零散到集群的转变，为加快培育百亿企业集群、千亿产业支柱、万亿产业基地奠定了基础。

    在统筹推进城乡服务业方面，成都实行梯度发展战略，在中心城区、近郊区、远郊区，分别重点发展现代服务业、生产性服务业和乡村旅游产业。例如，成都将中心城区160户老工业企业、500余户制鞋企业，整体向远郊农村转移，规划建设了中央商务区、科技新城、国际商贸总部经济和金融、信息、商贸、物流等现代服务业。

    成都现代农业的发展也已初见成效。据统计，到2008年末，全市已发展各类农业产业化龙头企业657家，其中国家级龙头企业18家，带动农户面达到66.7％；农民专业合作经济组织达到1992个，有力推动了农业规模化、产业化、标准化生产。

    邛崃市羊安镇汤营村原本是一个普通的“纯农业村”。2005年，在当地政府的支持下，村民将原来零碎的小田块整理为大田，并以承包经营权入股成立汤营三联农业有限公司，种植高品质蔬菜。62岁的村民陈方安说：“现在我一个人就能挣三份钱：土地租金、务工工资、股东分红，三项加起来每亩土地的年收益比原来提高了3倍多。”

    成都市统筹城乡发展、推进城乡产业一体化的实践，在促进农民增收、农村和农业的发展，推动工业化和城镇化进程的同时，也逐步缩小了城乡差距。2003年以来，成都GDP年均增长13.5％，城乡居民收入连续6年实现两位数增长，城乡居民收入差距扩大的趋势得到有效遏制。2008年，全市城乡居民人均收入比由上年的2.63∶1缩小为2.61∶1。

    政府与市场“两只手”并用

    激发统筹城乡发展的内在动力

    统筹城乡发展6年来，成都在推进城乡产业一体化的实践取得了可喜成绩和良好效果。有关专家指出，成都市在产业发展上的经验可概括为政府与市场“两只手”并用，坚持把政府支持和市场配置资源的基础性作用有机结合。

    坚持把发展作为首要任务，政府不缺位、不越位，为城乡产业一体化发展营造良好环境，这是成都改革实践的特点之一。首先，公共财政向“三农”倾斜，切实加大对“三农”的投入力度。据成都市委副书记、市长葛红林介绍，6年来，全市财政对“三农”投入累计达402.3亿元，年均增长63.6％，高于同期财政支出增速32个百分点，其中农业直接投入占27％。

    其次，坚持建设规范化服务型政府，为城乡产业一体化的推进提供了基本保障。例如，成都实行的行政审批制度改革，先后取消（调整）行政审批事项1059项，削减达91％；企业准入类审批从9到54个工作日，压缩为2到7个工作日等，实际办理时间最短只需要1小时08分，平均办件时间3个半小时左右，审批办理时间平均缩短77％。

    2004年起，成都还打破城乡分割的“二元”管理体制，通过对城乡分设机构进行“大部制”改革（机构改革整合），促进公共管理和公共服务向农村覆盖。例如，撤销市农牧局、农机局，成立市农业委员会，区（市）县成立城乡一体化工作局或农村发展局等，初步形成了统筹城乡发展的管理体制。

    成都市认为，仅仅依靠政府的政策手段和行政手段，城乡一体化推进是不可持续的，必须重视市场的力量，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，才能形成城乡统筹发展的内在动力。

    钱从哪里来？这是农村产业发展面临的最大问题。成都市在加大财政投入的同时，注重发挥市场机制的作用。2007年和2008年，该市整合中央、省市农业发展资金，组建了市现代农业发展投资公司、市小城镇投资公司、市城乡商贸物流投资公司三家涉农政策性投资公司，依托这些融资平台，采取直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴和奖励等支持方式，充分发挥财政资金引导和放大效应，撬动金融和社会资金投入农村相关产业。

    成都市农委副主任苏卫说，市农发投公司成立两年来，利用财政到位资金16.5亿元，集聚金融和社会资金总投资规模250.9亿元，共支持农业项目388个，其中引导社会投入73.4亿元。例如，公司通过担保贷款、委托贷款5亿元，拉动社会资金10亿元，实施了1662个出栏500头生猪标准化规模养殖小区建设项目，使全市生猪标准化规模养殖水平提高了20％。

    另外，为激发农村农业持续发展、农民增收致富的动力和活力，2008年，成都围绕消除制约城乡生产要素自由流动的体制机制障碍，启动了农村产权制度改革，在强化耕地保护的同时，落实农民对土地和房屋的平等财产权，推动土地资源的资本化和市场化，有效促进了农业产业的规模化发展。（消息来源：成都日报）

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