三轮总体规划 引领深圳城市发展

    2010年，《深圳市城市总体规划（2010－2020）》获国务院批复。 　　作为一个美丽、宜居、发达、前卫的特大城市，在世人的心目中，深圳是一个有着无限魅力的地方。深圳这一座城市能够发展成为今天的水平和规模，城市总体规划起着决定性的作用。　　深圳被称为“一个基本按照规划建设起来的城市”。30年中，深圳市先后编制和修订过9次城市总体层面的规划和发展策略。而其中最有影响力、对引导城市发展有显著作用的有三次：即1986版总规、1996版总规和2006年开始编制、最近由国务院批复的2010版总规。三次规划编制的时间跨度正好为10年，可以说，三轮总体规划都以超前的规划理念，全面引领了深圳城市的健康有序发展。　　1986版总规　　奠定特区发展基本空间框架　　“带状组团式”城市骨架成型 规划针对当时特区适度超前　　城市总体规划是城市建设和管理的依据，是在一定内时期指导各项建设发展的综合部署，也是指导城市建设的蓝图。　　自特区建立以来，深圳就十分重视城市规划，坚持以规划为龙头，指导整个城市的建设和发展。　　1980版是特区刚成立时最早的一次总体规划。在这一轮总规中，划定了深圳经济特区地域范围东临大鹏湾，西连珠江口，南以深圳河与香港分割，北以山脊为界。特区东西长49公里，南北平均宽7公里，呈狭长形带状分布，总面积327.5平方公里。规划特区人口60万人。　　1982年，深圳在制定《深圳经济特区社会经济发展大纲》的基础上，调整城市总体规划，根据深圳地形狭长的特点，遵循“多点推动”的发展策略，确立了最富有生机活力的“带状组团式”城市结构，从东到西，依次为蛇口－南头、罗湖上步、沙头角三个组团。当时确立以上三个组团，主要考虑罗湖组团有原宝安县城深圳镇作为依托，蛇口－南头组团可以依托蛇口工业开发区，而沙头角则是当时重要的商业城镇。1982版总规确定的“多中心组团式”的带状结构以老城区和主要对外交通口岸为依托，适应了产业转移的需要，通过承接香港传统工业带动了三个组团的发展，为深圳的城市化推进提供了充分驱动力。　　上世纪80年代中期开始，深圳的经济发展进入了快车道，城市规划日益重要。在这一背景下，深圳从1984年开始编制《深圳经济特区总体规划（1986～2000）》（简称86总规）。正是这一轮总规，奠定了深圳经济特区空间发展的基本框架，对深圳的城市建设和发展产生了深远的影响。　　当时，深圳经济建设刚刚起步，特区范围规模小，从东部沙头角—罗湖—蛇口三点一线，呈现一种带状结构，现在的华侨城 (论坛 新闻)、福田、香蜜湖 (论坛 新闻)等均没有开始建设，严格来说，这时的经济特区还不能算是一个城市，因此，这一轮总规是以当时的经济特区作为规划的空间范围。　　86总规明确了“以工业为重点的综合性经济特区”的城市性质，确定了城市发展规模，同时提出了深圳城市建设的标准为国际先进水平。86总规提出了经济特区城市规模，2000年预计达到80万人左右，并有暂住人口30万，即总计110万人。相应的城市建设用地为123平方公里。

１９９６版总规提出以特区为中心，由北向西、中、东三个方向发展，形成辐射状的城市基本骨架。在此基础上，将全市划分为９个功能组团，并以组团为基本单位进行产业布局。　　总规提出了福田作为未来的新行政、金融、会展、文化中心。同时，确定了特区由东部组团、罗湖上步组团、福田组团、沙河组团以及南头组团5个组团组成的带状组团结构。通过适度超前的基础设施规划建设，规划建设深南大道、北环大道、滨河大道等大的道路体系。　　主持2010版总规编制的深圳市城市规划发展研究中心的邹兵博士指出，1986版总规构建了较为完整的城市空间骨架，为后来特区分阶段、有步骤地开展城市建设创造了条件。深圳特区20多年的发展建设，基本上都是按照这一结构有序推进。尽管后来人口规模和建设量大大超过规划预期，开发强度也在不断提高，空间不断增密，但也始终控制在这一结构框架内。规划划定的几条绿化隔离带也一直得到保持，成为城市一道靓丽风景线和城市重要特色之一。　　1986版总规适度超前的规划理念和编制方法，得到国内同行的高度评价，并荣获建设部第一个优秀规划设计一等奖。　　这一轮规划的缺憾在于规划范围仅限于特区。但这也是受限于当时城市发展阶段的制约，不应过分苛求。当时经济特区处于起步之初，特区作为建设重点和对外开放的窗口，以外向型经济为主，必须统一规划，加大投入，加快建设。因此，本轮总规主要针对特区进行规划布局，还没有将特区外的建设纳入规划视野。　　1996版总规　　打下特区内外一体化坚实基础　　规划范围首度扩展至全市范围 9功能组团明确城市基本骨架　　1992年小平同志南巡讲话打破了国家改革开放一度停滞的僵局，深圳的经济发展和城市建设掀起一个新的高潮。这一年，深圳特区全面城市化，原特区外的宝安县撤县改区，开始了大规模工业化和城市化进程。与1986版总规制定时面临的形势相比，深圳城市发展进入了一个新的阶段，面临的环境与形势发生了重大变化。此时的深圳已不再是一个出口加工区，而是向一个特大型城市发展，产业结构得到很大提升，特区内高新技术产业发展迅速，三来一补产业向特区外转移。福田中心区的规划已经启动，并开始进行国际咨询，多个组团和三条轴线已经把空间结构扩展到特区之外。　　有关专家表示，90年代中期，七大因素促使了深圳对86版总规进行重新修订：1.城市范围从特区扩展到全市，要求从全市范围配置生产及生活要素；2.现代化国际性城市目标的确立，要求重新确定城市的功能及结构；3.珠江三角洲经济区协调发展，要求深圳建立与珠三角衔接的城市运行机制；4.深港衔接问题的提出，要求深圳做好保证香港繁荣稳定的结构性准备；5.“可持续发展”战略的提出，赋予了深圳市土地开发新的原则和目标；6.《深圳国民经济和社会发展及“九五”和2010年规划》的制定，要依托与之相适应的新的城市空间；7.深圳经济的结构性转型，要求城市增长方式由粗放型转向集约型转变。

２０１０版总规提出了将前海地区规划为深圳一个新的城市中心。前海也将成为深圳发展的新增长点和深港新的对接点。另外，规划还将龙华、光明、大运、坪山等四大新城以及盐田中心规划为城市副中心，促进特区一体化和全市范围均衡发展。　　在市委市政府的领导下，市规划国土部门从1993年起组织进行深圳市城市总体规划修编工作，历时3年多，经市委、市政府、市人大审查和市城市规划委员会审议，并通过公开展示向广大市民征询意见和建议，于1996年底完成《深圳市城市总体规划（1996～2010）》成果编制工作，上报广东省人民政府和国务院，于2000年获得国务院正式批复，成为我市第一个由国务院批准的总体规划。　　1996版总规第一次将规划范围扩展至全市范围，并为使城市规划能够适应城市社会经济发展的多种可能性。它确立了深圳发展的六大主要职能：具有全国意义的综合性经济特区、区域综合交通枢纽、以集装箱运输为主的港口城市、与香港功能互补的区域中心城市、以高新技术为先导的区域制造业生产基地、一个具有亚热带滨海特色的现代历史文化名城。　　总规确定的城市人口发展的控制规模为：2000年400万人；2010年430万人。人均建设用地标准：2010年，112平方米/人，城市建设用地规模480平方公里。　　总体规划构筑了自然生态和人工生态两个层次的空间构架：一是城市建设发展用地，呈“W”字型；二是保护与保护型发展用地，以山体、水系、植被和组团分隔用地为因素联成系统，呈“M”字型。　　城市建设布局结构以特区为中心，由北向西、中、东三个方向发展，形成辐射状的城市基本骨架。在此基础上，将全市划分为9个功能组团和6个需控制建设规模的独立城镇，并以组团为基本单位进行产业布局，使各产业区像颗颗明珠镶嵌于发展轴上。6个独立城镇包括处于生态敏感区内的公明、光明、石岩、葵涌、大鹏和南澳六镇，用地面积约41平方公里，人口控制总规模35.5万人。在开发中，必须限制城市建设的规模，集约利用土地，逐步实现村镇集中建设。　　西部发展轴由特区出发沿珠江口向广州伸展，为全市重要的产业密集区；中部发展轴向龙华、观澜方向发展，为全市的物流走廊，并为特区中心组团配套；东部发展轴沿布吉、龙岗一线向惠阳 (论坛 新闻)方向发展，为全市21世纪最具潜力的增长点。　　邹兵博士指出，96总规对深圳城市发展意义重大。首先，它奠定了深圳特区内外一体化发展的基础。不仅将全市范围空间纳入规划范围，而且同时对建设用地和生态用地进行了统一规划，对特区外的生态环境保护和生态系统建设起到了超前引导的作用。其次，总规确立的西、中、东三条发展轴线，依托广深高速、梅观高速、深惠公路等交通干道，构筑了深圳辐射状的城市基本骨架，为深圳向西、向中和向东三个方面的区域联系和辐射起到了重要作用。第三，总规超前规划布置了交通和市政基础设施，保证了后来城市在人口和用地规模都大大超过规划预期的条件下仍能够正常运转，且保持了较好环境质量。最后，规划确定的重要发展地区，如龙岗中心城、大工业区（现坪山新区）、龙华拓展区等，都是一种超前的规划安排，为深圳今后的发展做好了铺垫。　　可以说，1996版总规无论在空间布局、用地规模、生态环境等方面，都为深圳特区内外一体化打下了坚实的基础。在96总规的统领下，后来编制的交通、市政等专项规划都把全市作为一个整体来考虑。　　1996版深圳市总体规划是深圳第一个正式获得国务院批复的总规，获国内同行和国际规划界的高度评价，并获得了1999年国际建协UIA荣誉提名奖，这是我国城市规划首次在国际建协获奖也是亚洲国家首次获得此项奖项的提名。国际建协是世界建筑师行业的最高学术权威组织，时任国际建协主席的莎拉·托佩尔森·格宁博在颁奖仪式上说，作为一个新兴城市，深圳在这么短的时间内发展这么快，城市规划实施得这么好，令人感到惊讶。深圳的城市规划把自然环境，城市建设和社会经济发展有机地结合起来，创造了奇迹，获得这个奖项当无愧。

2000年，1996版总规再度获得原建设部优秀城乡规划设计一等奖和全国规划设计金奖。　　2010版总规　　在全国率先探索城市转型　　编制过程公众广泛参与规划重心从城市扩张转向更新　　城市社会经济快速发展，2005年左右，深圳发展面临“四个难以为继”，土地有限、资源短缺、人口不堪重负、环境承载力严重透支，发展遇到瓶颈，粗放型经济发展模式走到了尽头，从增量向存量、从扩张向内涵式发展迫在眉睫。在此背景下，为提供新时期深圳城市成功转型的空间指引，深圳启动了新一轮总体规划修编，并在国内率先提出了城市转型。　　2010年8月16日，《深圳市城市总体规划（2010－2020）》获国务院批复原则同意。规划提出深圳的城市定位是：我国的经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市。到2020年，深圳市城市常住人口控制在1100万人以内，城市建设用地控制在890平方公里以内。　　2010版总规提出，深圳要建成“四城”，即和谐之城、活力之城、宜居之城、便捷之城。产业发展方面，工业、金融业、物流业和文化产业在总规草案中被重点提及。此外，总规提出设立包括战略发展地区、重点开发地区、优先更新地区在内的特别政策地区，前海和沙井西部沿江地区被列为战略发展地区。　　编制过程中，深圳新一轮总规获得国内同行和建设部的高度评价。2008年9月，住房和城乡建设部组织国家13部委赴我市，听取了深圳市政府关于2010版城市总体规划成果专题汇报。部委领导们指出，深圳市在我国的经济体制改革和经济社会发展过程中一直承担着排头兵和桥头堡的作用，中央和国务院领导同志也非常重视，因此与其他城市不同，对深圳的城市总体规划提出要求更高。与会部委领导对深圳新一轮总规在贯彻落实科学发展观、寻求发展模式成功转型等方面所做出的创新性、先导性探索给予了充分肯定。　　作为一个转型的规划，2010版总规提出向内涵发展要空间。深圳作为我国第一个真正面临空间资源紧约束的特大城市，新的总体规划承担了探寻深圳城市转型路径的重要使命。规划以“解放思想、科学发展”为根本宗旨，以世界先进城市为标尺，积极探索紧约束条件下深圳城市成功转型和可持续发展的动力机制和发展模式。规划力争在全国率先实践经济社会转型条件下的非用地扩张型的规划编制方法，建立与深圳资源环境特征相适应、服务于社会经济转型的用地规模管理目标和模式。新一轮总规城市转型、挖掘内涵式发展理念最大地体现在用地模式上。为解决土地资源紧张的难题，《总规》提出由以往增量扩展转向存量优化和调整，存量优化调整主要是通过城市更新和土地整备来完成，城市更新规模超过新增用地规模。同时，将节能减排、绿色、低碳理念落实到规划内容之中。　　深圳市人大常委会城建工委副主任王富海认为，这一轮《总体规划》和深圳前几次总规相比具有鲜明的变化，前几次都是以城市扩张为主，而如今经过30年发展，深圳已很难继续进行外延式扩张发展。刚刚获国务院批复的《总体规划》重点放在了城市更新上，放在已有建成土地的价值提升上，更侧重内涵发展。这对深圳是一个重要的转折，对全国来说，也是第一份不以面积扩张为主题，而以内涵提升为主量的大城市总体规划。　　专家同时表示，2010版总规更是一部以人作为规划核心的创新的规划。它体现以人为本的规划理念，从建设和谐社会出发，将人作为规划的核心，注意考虑和满足不同社会阶层的多样化需求；突出城市总体规划的公共政策属性，强化规划实施的政策研究，保障规划目标的实现，并提了一系列发展民生的重大措施，实现特区内外生活均衡发展。规划解放思想，突出战略要素，将深圳的发展重点纳入区域及国家战略，提升深圳和区域的城市竞争力。　　此外，这一轮总规也是一个开放的规划，规划打破了以往的专家规划或精英规划的工作模式，实现了全社会全过程的公众参与。全市直接或间接参与本次总规编制工作的政府部门有43家，直接承担编制任务的国内外科研机构有21家；举行了不同阶层和界别的公众咨询数十次，收集到的有效公众意见近10万份。规划草案完成后，进行了为期一个月的深入全面的公开展示，全市共设立七个主展点并在300个社区进行公告，同时通过网络进行公示，吸引观展人数逾十万人。规划编制过程中，还就相关问题分别与香港、广州、东莞、惠州等周边地区和城市进行了充分沟通。　　市规划国土委主任王芃表示，如果说“深圳2030”较好地推进城市更新工作和重构了战略空间结构和地区，那么“深圳2040”的先锋城市内涵，更多关注的是如何承担深圳未来30年的国家使命，探索深圳可持续发展的新模式，研究深圳世界先进城市的新内涵，先行深圳实现现代化国际化的新途径和寻求深圳建设民生幸福城市的新举措。　　展望深圳的未来，可以说，每一轮城市总体规划，都以务实、创新的理念指导了城市社会经济的发展，引领深圳一步一步走上新的台阶。下一个30个年，我们有充分的理由相信，深圳的发展将更加辉煌，深圳人的生活也将更加幸福。（消息来源：城市规划网 ）

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