大型居住区公建配套应有统筹意识

我国城市建设近年发展速度较快，出现了很多大型中高档居住区，然而这个过程也伴随着一系列的怪事，比如“房子住进去了却没有学校、几万人挤一条道路进城”等等，公共服务设施配套的落后几乎成为大型居住区的通病。而后期要解决这些问题，还经常发生财政资金短缺、四处筹钱等现象。很多配套设施在居住区建成四五年之后都无法完成配套的工作，给老百姓的生活带来极大的不便。上述问题实际折射出我国城市规划和建设中的许多深层次问题，值得我们深思。

从机制根源剖析大型居住区公建配套滞后

居住区开发实质上是城市规划中一个大型功能单元的实施过程，规划是一系列建设管理行为的源头。从《城市居住区规划设计规范》的要求来看，规划建设人口超过三万的居住区，要配套教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理等八类设施，这些配套设施应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。

可见，从规划的技术要求和理论上讲，大型居住区的公建配套是具备整体性的，为什么无法落地呢，从体制根源上看，主要是以下几个方面没有实现统筹：

缺乏规划整体性和实际操作性

开发商主导的“大盘开发”、“一二级联动”都曾是大型居住区开发的潮流模式，但由于开发商的利益驱动，往往出现公建配套慢甚至不配套的情况。导致这些模式颇受争议，甚至叫停，取而代之的是目前的土地一级开发和二级开发分开实施的模式。

土地一级开发和二级开发的独立运作，管理起来相对容易，但没有考虑到实际操作的复杂性。以北京为例，《北京市土地一级开发管理暂行办法》对土地一级开发的定义为：政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。从定义上理解，土地一级开发主要是使供应土地达到七通一平的标准，而二级开发按照狭义概念理解，就是房地产（主要是商品房）的开发。可见，土地一二级开发各自所完成的工作没有完全覆盖功能完善的大型居住区规划中所要求的公建配套。

以大型居住区为例，土地一级开发完成了七通一平，二级开发完成了商品房建设，而公建设施配套作为一个关键的中间环节则往往根据各主管部门的安排逐渐配套，这个环节缺少了像整体规划一样的整体统筹实施政策，使得公建配套的整体同步落实在实际操作中无据可依。

建设管理体制割裂，实施主体目标分散

土地储备中心是土地一级开发主体，其他的公建配套都属于政府投资项目，从实际的政府管理分工来看，由不同的行业主管部门分别负责，比如：学校的建设由教育管理部门报计划，医院的建设由卫生管理部门报计划。实际运作中，各部门在落实其所负责的公建项目时，往往以其行业目标为出发点来安排计划，并不考虑各个大型居住区开发过程中自身的计划。这与大型居住区自身作为独立功能单元需要整体性开发的目标出现分歧，导致大型居住区的整体性开发计划与主管部门的单项目配套计划难以协调统一，通常到居住区建设完成，配套功能缺失的问题到了比较急迫的程度才能引起管理部门的关注，之后再列入计划安排资金，加上项目建设周期，使得项目配套进度远远滞后于住宅建设。

财政收支两条线管理与实施脱节

一个大型居住区公共服务配套设施本身是土地价值的一部分，最终也会体现在房子价值中，这类设施的投资都应该在土地开发过程中统一安排。但目前我们的财政收支两条线制度，把土地除去七通一平以外的增值部分全部直接上收财政，分散到各部门去用于城市建设的整体安排，所以，大型居住区的前期开发者即使投资了，也无法从土地出让收入中回收投资，等到公建配套亟需资金时，这些地块产生的收入已经被统筹用于其他地区城市建设，又需要额外筹钱，导致从投融资角度也没法统筹。

通过上述剖析可以看到，财政管理体制、建设管理体制存在的缺陷使得大型居住区的整体开发、资金统筹计划被打破，造成大型居住区的公建设施同步配套难以跟上，使得本应先配套的设施不得不采用后配套模式。那么，如何解决规划落地中的割裂问题？

一是树立整体经营观念，把目前分散的管理思路转变为统筹实施的经营思路。以大型居住区为例，从规划来讲，大型居住区是具有整体性的功能单元，在实施中，应首先建立统筹的法规（跨部门跨行业的法规），把城市整体经营的思想纳入法规中来，并逐步培育专业化的主体和有效的落地工具，这是城市可持续发展所需要的。

二是在大型居住区的前期开发层面应该由一个实施主体来完成投融资和建设任务，避免不同部门分散实施的目标不统一，各类设施建设完成后，只要按照相关行业标准建成后移交给相关管理部门即可。

三是要有落实规划的投融资工具来强化资金的统筹。在规划实施之前，通过投融资规划等方法，对地区资金的投入和使用，以及建设时序安排做整体筹划，并按照资金筹划的结果，从土地出让收入中流出足够的资金，用于居住区本身的开发。

大型居住区建设所折射出的实际上是城市规划落实中的普遍现象，反映了城市建设管理在各种模块上缺少衔接，换言之，就是缺少统筹兼顾的手段，各级政府应从实施机制和政策上加以重视。（消息来源：中国建设报）

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