发展型重建：灾后崛起的伟大实践

    汶川特大地震发生后，省社会科学院的专家学者深入德阳、绵阳、广元、阿坝、成都和雅安极重灾区展开调研，通过会议座谈、人物专访、实地考察、资料收集等形式，广泛搜集第一手资料，本着用事实说话的原则，运用科学发展观和先进理论，对这场波澜壮阔、感天动地、成果辉煌的伟大实践进行研究总结，概括提炼灾后重建的四川模式，力图为人类灾后重建提供有益借鉴。本文所摘取的，是其中的几个片段——    四川模式：    化危为机创造“重建奇迹”    “5·12”汶川特大地震的灾后重建是在危难中创造的“重建奇迹”。危难的含义，来自于地震带来的巨大破坏，来自于国际环境带来的经济压力，来自于重建规模和难度的空前巨大。    挑战面前，在党中央、国务院的坚强领导下，省委、省政府不畏艰难，千方百计化危为机，“变困难为机遇，变压力为动力，变坏事为好事”，针对灾后重建面对的各种难题，借扩大内需之机加快灾后重建，借和谐重建之机化解社会矛盾，借跨越重建之机促进全面提升，借统筹重建之机推进城乡一体，借高效重建之机消除资金缺口。    ——灾区规划建设整体性提高。科学规划是灾后重建的龙头。灾后重建是一项关系长远的浩大工程，四川从一开始就注重整体谋划、科学统筹。不到3个月的时间，在国家汶川地震灾后重建规划组的指导和支持下，四川完成了涵盖39个重灾县（市、区）的国家《总体规划》、10个专项规划、43个省级行业规划、51个重灾县（市、区）实施规划以及88个一般受灾县（市、区）项目规划，形成了完整的灾后恢复重建规划体系。这些重建规划创造性地做到了全局全程，开门开放，起点超前，突出特色，坚持用科学规划来引领和保障重建工作。    ——灾区民生事业突破性进步。    民生优先是灾后重建的根本。四川灾后重建始终坚持以人为本，把民生重建摆在优先位置，明确提出“把群众安顿好，把民生保障好，把灾区建设好”，切实把保障民生重建项目和灾区群众的基本生产生活摆在首要位置，优先突出抓好城乡住房、涉及民生的公共设施和基础设施重建，成效明显。    ——灾区基础设施根本性改善。基础设施是灾后重建的保障。四川抓住机遇、及时规划、加大投入，一批关系长远的基础设施重大项目相继开工建设。通过一轮恢复重建，整个灾区交通基础设施条件极大改善：灾区骨干电网和农村电网重建加快，电力和通信保障能力得到提升；水利设施加快恢复重建，震损水库除险加固进展顺利，灾区农业综合生产能力得到提高；生态重建和环境保护力度进一步加大。    ——灾区产业发展再生性跨越。    产业发展是灾后重建的关键。灾后各种资源大规模聚集灾区，给灾区产业发展带来了千载难逢的机遇，而灾区“造血”自立、就业致富的发展大计也必须依靠产业重建。四川在灾后重建中坚持“抓重建就是抓发展”的思路，着眼发展抓重建，抓好重建促发展，把产业恢复发展与优化经济布局、转变发展方式紧密结合起来，淘汰高污染、高消耗的落后产能，大力发展战略性新兴产业，推动传统工业新型化、现代企业规模化、分散布局园区化、产业发展集群化，从而加快产业结构的高级化，努力推进灾区产业发展的再生性跨越，取得了初步效果。    ——灾区城乡面貌历史性巨变。城乡面貌是灾后重建成果最直观的展现。四川在重建工作中坚持贯彻统筹城乡发展的理念，坚持与建设社会主义新农村紧密结合，坚持与城乡环境综合治理紧密结合，短短两年多时间灾区城乡面貌和人居环境日新月异。城乡环境风貌焕然一新，灾区人民精神振奋，干部群众走出地震灾难阴影，重拾生活的信心，自强不息的精神得到升华，展示出奋发有为的精神风貌，开放意识、创业意识、文明意识得到增强。    以横向的国际尺度比较，四川灾后重建创造的奇迹无可比拟。1995年日本阪神大地震，10万户37万人无家可归，最后一户入住新房用了7年时间；2004 年美国新奥尔良市飓风造成27万户人家受灾，到2010年仍有一半灾民流离失所。综观各个国家和地区的地震灾后重建史，不管是计划经济体制还是市场经济体制，也不管重建资金是政府主导还是市场主导，一般都采取了先恢复、后发展的重建次序。恢复阶段，旨在迅速恢复住房、公共服务设施、交通设施等事关群众生存的最基本的生活和生产条件。这一阶段讲究求快求稳，重建资金来源以中央财政和地方财政为主，辅以社会捐赠和受灾群众自主投入。而发展阶段，则力求商业设施、产业、文化和生态重建，奠定灾区可持续发展的产业支撑。该阶段要求循序渐进，重建周期相对较长，并以市场筹资为主。一般情况下，将灾后恢复与灾后重建分开推进，既有灾区民众生活生产需求的轻重缓急的考虑，也是人财物等资源约束下的现实选择。因此，国外大多数国家和地区的灾后重建进程总体上比较缓慢，灾后重建时间较为漫长，有的长达十年甚至数十年。    四川灾后重建对此进行了根本性创新。与上述常规性灾后重建模式不同的是，“5·12”汶川特大地震发生时，我国经济社会面临着极为特殊和快速变化的宏观形势。在这种情况下，中央和四川关于灾后恢复重建的理念及思路也随着形势的变化而不断调整修正，也正是通过这些积极调整修正之后，四川模式才最终凝练而成，并创造了国内外灾后重建史上的伟大奇迹。这种创新就是将发展作为四川灾后重建最重要的本质特征，坚持走立足发展、全面跨越的发展型重建之路，在此基础上形成了四川独有的发展型重建模式。    以人为本：    民生重建奠定发展根本    民生优先体现了我党的执政理念和根本宗旨。在汶川特大地震灾后重建工程中，坚定不移地把民生重建放在最紧迫、最优先的地位，不仅关系到老百姓的安居乐业、灾区的恢复发展，而且关系到社会的稳定和谐、党和政府的形象。然而，四川灾后民生重建面临的矛盾和挑战是十分突出的，表现为群众的急切需求与供给能力相对有限之间的矛盾，群众利益的复杂化与统一认识之间的矛盾，涉及面广、任务重与要素保障之间的矛盾，非常时期政策与已有制度之间的矛盾，重建主体多元化与相互协调之间的矛盾等。尽管如此，四川民生重建取得的成效却十分显著：不仅实现了灾后重建“三年目标任务两年基本完成”的伟大目标，而且实现了全方位、立体式的提升。    ——民生重建速度展示伟大奇迹：    三年目标任务两年基本完成。按照中央关于“力争在两年内基本完成原定三年的目标任务” 的要求，四川省委、省政府坚持以科学规划为指导，以民生优先为基点，以群众满意为标准，合理调整重建进度，强力推进灾后重建工作。可以这样说，原定三年的灾后重建目标任务提前在两年时间基本完成，创造了世界灾后重建史上的奇迹。    ——民生重建模式发生重大转变：    变简单的恢复重建为全面提升重建。四川灾区在灾后民生重建过程中，不是采用简单的恢复重建模式，而是根据未来生产和生活的长远需要，走全面提升重建之路。例如，成都市在城镇住房重建中，将其作为提升城市形态和城镇管理的一个契机，放在城乡一体化的大局中统筹实施。为此，党委、政府提出：“与当地的发展规划相结合，同时体现生产生活和生态环境的高度融合，体现多样性、相融性和共享性，体现乡村风貌和地域特色，避免千篇一律，形成布局高低错落、样式别具一格、顺乎自然、浑然天成、建筑与环境相互协调的特色和风格”。四川灾区经过两年多的全面提升重建，无论是城乡住房重建，还是基础设施和公共服务设施重建，其重建的质量、水平、风貌均比震前有了一个“脱胎换骨”的变化。    ——民生重建后的功能得到扩展：    变简单的保障功能为多重功能。民生重建过程体现出当前与未来统筹考虑的前瞻性，使民生工程不仅具有保障灾区群众生活的功能，更具有了保障未来生产发展的功能。在灾区农房重建方面，一改过去农房建设无规划、无标准的历史，通过精心的科学规划设计，合理布局聚集点，充分考虑居住与生产发展的统一性，科学配搭生产、生活、居住空间和生态环境，突出整体风貌，展现民族建筑风格，使重建的农村聚居点成为靓丽的风景线、最好的旅游点，农房因此不仅具有居住功能，也具有了旅游功能、生态功能、生产功能。在灾区农村生产基础设施方面，以农村能源、饮水、农田恢复、渠系重建、农机提灌站、良种繁育体系、农业科技推广体系等项目为主的灾后重建，增强了灾区农村自我发展的能力，同时，还加强了对灾区农村群众的各种劳务技能培训，提高灾区群众的组织能力和就业能力，进一步强化了灾区农村的造血功能。    ——民生重建后的空间布局和形态得到优化：由散乱无序变为集约合理。在灾后民生重建过程中，几乎所有的受灾地区都不是简单的原址重建，而是根据资源整合、方便生产和生活的要求，着眼于未来长远发展，做到空间布局的最优化。在农村住房重建过程中，往往通过空间布局的调整，使之更好地与新农村建设结合起来，统筹安排交通、能源、水利、通信、环保等基础设施和教育、文化、卫生、体育等公共服务设施，优化了农村生产和生活要素的空间布局，增强了农村可持续发展能力。在学校、医院等公共服务设施的重建过程中，通过空间布局的调整，使之更好地与教育卫生资源配置结合起来，不仅大大方便了就学、就医，而且明显提高了教育卫生资源的配置效率。在城镇重建过程中，十分注意展示地方文化特色，优化建筑形态，从而打造出了一个个具有独特魅力的现代化城镇。    民生重建主要是通过民生工程的实施来体现。在这次灾后重建中，民生重建模式的内涵在于坚持以人为本的理念和统筹城乡的思路，以规划引领实现科学重建，走因地制宜、模式多样的务实重建之路，并在整个重建过程中通过机制创新实现高效重建、跨越式重建。四川灾后民生重建模式的成功之处在于：将“以人为本”作为灾后民生重建的根本指导，在重建内容、项目选址、具体实施过程和最终检验上，均将灾区群众的切实需要和切身利益放在了第一位；坚持统筹城乡的思路和基本方法，将民生重建与区域空间布局相结合、与新农村建设相结合、与农村产权制度改革相结合、与当地特色产业振兴相结合、与城镇化以及城乡基础设施和公共服务均衡配置相结合，极大地推进了城乡经济社会一体化进程；根据灾区实际和受灾群众意愿，采取因地制宜、务实多样的重建方式，既注重发挥政府“有形之手”的功能，也充分发挥市场“无形之手”配置资源的功能，走超前型、全面提升型的重建之路，实现灾区民生的大跨度发展；同时，在民生重建过程中大胆进行制度创新，让受灾群众广泛参与，切实发挥人民群众的主体作用，为灾后民生重建取得成功提供了坚实而有力的保障。    依法重建：    依法治国与科学重建的生动实践    汶川特大地震灾后重建取得了历史性的伟大胜利，其重要举措之一就是把依法重建作为了思想纲领和行动依据。    依法重建最直接的标志之一，就是国务院制定实施了我国首个专门针对特定地方、特定区域地震灾后恢复重建的条例——《汶川地震灾后恢复重建条例》，将灾后恢复重建工作从思想和行为上都纳入了法制化轨道。    一个国家的法治化水平将直接影响其现代化水平。以《汶川地震灾后恢复重建条例》为代表的制度性规范指引下的灾后重建，就是用法治理念和手段管理国家的表现，是中国在建设法治国家进程中迈出的重要一步。依法重建已经成为我国迈向现代化国家的重要标志。    ——依法重建是四川模式的重要特色。在四川省灾后恢复重建委员会总结的“5·12”汶川特大地震灾后恢复重建的“四川实践”中，依法重建占据了非常显著的位置。依法重建充分反映了灾区广大干部群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式进行灾后恢复重建，保证各项重建工作依法进行，实现重建的制度化、规范化和程序化，避免了重建工作在随意性的干扰下走上歧途的可能。依法重建充分体现了灾后重建以人为本、科学决策的根本要求，体现了灾后重建统筹兼顾、分步实施的根本途径，体现了灾后重建自力更生、谋求发展的根本动力，显示出强大的人民性和科学性。依法重建，作为灾后重建创造历史的思想武器，成为四川灾后重建的重要特色。    ——依法重建是四川模式的核心价值。依法重建在灾后重建中体现出强烈的社会价值：依法重建的法治理念是推动四川经济社会发展的重要动力；依法重建的法治原则是应对经济建设、社会发展的重要依据；依法重建的法治途径是总结改革创新成果的重要依托；依法重建的法治效果是关乎灾区社会大局稳定的主要目标。依法重建作为灾后重建四川模式最具特色的指导原则和最有特点的行动指引，蕴含了非常丰富的理论意义和实践价值。依法重建凝聚了四川灾后重建工作的经验和体会，为中国发展社会主义、建设和谐社会做出了积极的探索，显示了鲜明的典型性和代表性。依法重建有力地保障了灾后重建积极推进，展示了四川灾后重建工作成就的核心价值。    ——依法重建是法治理念的深化实践。依法重建是依法治国理念的深化和实践，是社会主义法治理念的具体应用，是建设社会主义法治国家的重要体现。从实践来看，法治理念、法治原则和法治精神贯穿于灾后重建的方方面面。在四川灾后恢复重建和经济社会发展中，各级党委、政府充分发挥法治对尊重规律、尊重科学、尊重民意的有效促进作用，切实加强法治对公平正义、诚信友爱、安定有序、社会和谐的制度承载作用，充分体现了围绕中心、服务大局推进灾后重建工作的能力与水平。更为重要的是，依法重建形成了从法治思想到法治实践转变的重要历史经验，成为我们今后发展经济、建设社会的宝贵财富。以四川依法重建为基础的法治经验，将进一步推动我国法治国家建设迈上新的台阶。（消息来源：四川日报）

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