保障房建设融资呼唤新型市政债

按计划，今年全国1000万套保障性住房必须在10月底前全部开工，但据报道，当前时间过半而任务并未过半，一些城市保障房建设开工率不到三成。推进保障房建设的最大障碍在于资金短缺，而资金短缺的主要原因则是融资渠道窄。6月份，国家发改委出台了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资，开辟了一条借用市场化手段破解保障房建设融资难题的新渠道。

保障房建设债券是当前形势下的一时之举

企业债券具有期限长、利率低的特点，与保障房建设的资金回收期限以及利润空间状况匹配度较好，是保障性住房项目市场融资的一种较好工具。但是，这一举措刚一出台，就引起了社会上广泛的质疑，主要集中在两点：

一个疑虑是，如何防范保障房债券融资被挪用？根据目前的情况，保障房项目多呈现“保障性安居工程和商品房捆绑开发”的形式，在当前我国严控房地产贷款的情况下，保障房建设债券为其打开了新的融资渠道，不排除募资资金的主体在商品房建设资金融资困难的情况下，挪用发债募集的资金，用于商品房开发或借新还旧等多种可能。

另一个疑虑是，债券市场化的方式能否阻断地方政府债务风险的蔓延？《通知》中并未对债券发行作出进一步的规定，包括发行规模、担保情况等都尚是未知数。根据保障房建设的民生属性，地方政府必然会为其背书，至少提供隐性担保，这必然导致企业信用与政府信用的纠结。在当前地方政府负债超过10万亿元的大背景下，这一举措很可能会为地方政府的债务危机雪上加霜。

通过对上述疑虑的分析可以发现，问题的根本在于保障房建设债券并没有从根本上化解当前的金融风险。由此也可以判断，保障房建设债券仅仅是在当前融资环境下所作出的一时之举，其目的是为了保证今年保障房项目可以按计划开工，并以此作为通过市场化手段解决城市建设融资困局的探索。

以保障房建设债券为契机，进行市政债发行探索

市政债券是指地方政府或其授权代理机构提供政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品支出的长期债务融资。市政债一般可分为两类：一类是一般责任债券，偿债来源是发行人的税收收入；另一类是收入债券，偿债来源是所发债项目的未来收入。近年来，财政部发行的地方债券以及地方投融资平台发行的企业债，已经是“准市政债”的性质。

中国市政债构建的第一步难题在于，一般责任债券缺乏还款来源。城市建设资金主要来源于一次性土地批租收入，一般性财政收入主要用于“吃饭”，缺乏包括财产税等长期性偿债资金来源。保障性住房建设具有 “地方政府负责、指定土地划拨、规定利润空间、承诺回购”等特点，保障性住房通过一定的包装及资源的整合，例如商业配套开发、商品房建设以及公租房运营，是可以构建出项目自身稳定的现金流，这种情况适合采用收入债券的方式发行市政债。

市政债的最大优点，就是可以通过金融市场给债券定价和评价风险，让投资者作出自行选择，如果风险与收益不匹配的市政债可能会面临发行不出去的风险，这样就可以达到防范风险、提高地方债务市场化水平的目的。这时就需要将地方政府直接暴露在市场中，而不是借用中间的平台（如地方政府投融资平台或其他企业）来间接地面对市场，这样也避免了债务风险的转移和蔓延。

2010年，包括短期融资券、中期票据、企业债等在内的各类企业债券发行规模达到1.72万亿元，债券市场的规模已能够承接市政债的发行；另外，债券市场的运作机制已基本完善，市场投资人也具备了一定的规模；更为重要的是，因为企业债的发行主体多为国资公司，投资人在评估企业债时已经开始考虑将地方政府财政状况纳入到风险考虑范畴，政府信用风险的评估也已有一定的基础。

探索符合中国国情的新型市政债

6月27日，财政部启动了504亿元今年内首批地方债的发行工作。根据财政部最新发布的发债计划显示，今年仍将发行2000亿元地方债。在国际金融危机期间启动的这一“准市政债”发行机制已比较成熟，发行采用的是多省(区、市)地方政府债券合并命名、合并招标、合并托管的交易模式。由于地方政府债的还本付息和支付发行费是由财政部代办的，对投资者而言其依托的是中央政府的信用；而前述“三合并”的发行模式中，经济发展水平不同、财政实力不同地区的差异并没有得到体现，缺乏分层结构的设计。对此，笔者建议“保障房建设市政债”的发行工作可以继续依托这一成熟机制，但应在此基础上进行一定的创新设计。保障房建设的新型市政债仍可由财政部代为发行，但是应该依据保障房所在区域政府的财政实力等因素对债券进行分层次结构化设计，借鉴资产证券化中对资产池优先/次级的划分，通过金融市场定价及风险评估机制，分别对各层级（即不同信用地方）债券进行差别化定价，一定程度上达到防范风险、提高地方债务市场化水平的目的。

上述建议的设计是在市政债的发行面临一定法律障碍下的折衷办法。按笔者理解，对于能否发行地方政府债券，《预算法》中是留有一定空间的（“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”），此法律障碍解决的难度并不大。近日，在国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，已提出要“研究建立规范的地方政府举债融资机制”，可见，中央已经正视并开始着手要解决地方政府的发债问题了。

而更深层次地看，市政债的发行关键还是要解决地方政府的行为和信用问题。地方政府行为模式的短期化倾向以及对地方政府长期信用评估需求之间的矛盾，才是地方政府中长期融资行为面临的最大障碍。解决这一障碍，需要中央政府给地方政府加上一个中长期的行为约束条件（如发行期限较长的市政债等），让地方在约束框架内自主实践，为包括保障房建设在内的市政、民生项目的融资探索出一条符合中国国情的新路。（消息来源：中国建设报）

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