多元化治理模式的创新路径

    ●为政者说    物管化试点 打造“人性化城管”    □成都市武侯区望江路街道办事处主任 罗新蓉胡锦涛总书记指出，加强和创新社会管理，要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。    武侯区望江路街道按照区委、区政府的安排部署，推行城市管理物管化试点工作，就是为了解决新时期下城市管理中政府执法主体与被管理者之间的矛盾越来越突出这一问题。我们强化“以服务促管理，以和谐促发展”的理念，采用市场化的方式，对城市管理内容和形式做了一些有益的探索和尝试。    2008年6月，我们街道开展了城市管理协管市场化试点工作，将辖区一环路外、二环路内的街面市容秩序维护工作外包给成都市升阳升物业管理公司。在试点取得成功的基础上，2009年6月，又在望江全辖区开展城市综合管理协管市场化工作，将城市综合管理中的环卫作业、城市管理协管、治安防范协管等3大类19项工作整体外包给物业管理公司，实行市场化运作、社会化管理。通过实行城管物管化，望江辖区城市管理的专业化、精细化水平大幅提升，因城市管理引发的社会矛盾大幅减少，城市管理的综合效益明显增强。    成效一：体制矛盾迎刃而解。长期以来，政府在城市管理中一直处于“既是运动员，又是裁判员”的尴尬处境。一方面，作为政府行政执行机构的城管执法队伍是直接参与城市管理的主体之一，另一方面，城市管理的好坏，执法水平的高低又是由政府来予以评价的，这便造成了一种体制上的矛盾。正是这种矛盾的存在，造成了群众对城管工作的不理解、不支持的局面，使得正常的城管执法中，只要发生矛盾，群众都会指责城管一方。    望江路街道实施 “城管物管化”后，将辖区内环境卫生作业、市容秩序维护和治安防范三方面的协管工作，通过公开向社会招标，交给物管公司负责管理，街道只保留必要的执法力量，对物管公司的协管工作提供执法保障，确保政府职能不缺位。同时，为了工作的顺利推进，望江路街道整合科室职能，成立了城市管理综合监督科，专门负责对物管公司进行工作监督和绩效考核。    实行“城管物管化”后，望江路街道实现了城市“管理权”与“执法权”相分离，物业管理公司主要以告知、提醒、劝导等方式来规范城市秩序，执法变成了城市管理中的最后一道“防线”，执法活动也更加慎重。这种“重劝导轻执法”的“柔性”管理方式减轻了管理者和被管理者的对立情绪，促进了两者之间的融合，也得到了社会的认可和理解，减小了对抗性矛盾发生的几率。通过改革，望江路街道在城市管理中只充当 “裁判员”的角色，有效化解了体制矛盾。    成效二：服务重于执法，化解管需矛盾。实践证明，望江路街道办事处引入物管公司参与城市管理的做法，既符合“小政府、大社会”的现代政府模式，也是推动政府职能转变、建设服务型政府的必然趋势和发展方向，同时也能最大限度地提高管理效能和服务质量。    望江路街道把城市综合管理事务“整体打包”给物业公司后，街道重点围绕“全面覆盖、长效管理、提升水平”的目标，按照《望江辖区城市综合管理协管标准》、《望江辖区城市综合管理协管办法》等规章制度，对物业公司进行日常检查、监督考核，协调解决具体问题，使政府由具体事务的管理者变成公共服务产品的购买者、服务标准的制定者和质量的考核者，有力地推动了政府由管制型、全能型向服务型转变。    同时，望江路街道充分运用市场竞争机制，引入品牌物业公司承担辖区的城市管理事项，并建立日检查、周考核、月评分、年总评的多元考核机制，健全完善居民、社区、媒体、街道和市区职能部门“五位一体”的监督机制，有力地促进了企业服务质量的稳步提升。在实践中，望江路街道还把规范市容秩序与扶弱助困相结合，给辖区28户孤、寡、病、残等困难家庭建立专门档案，对有经营意愿的，划定区域、指定时间摆摊设点，妥善解决其具体生活困难问题，一定程度上缓和了城市管理需要和群众生活需求上的矛盾。    成效三：“一岗三责”提升管理水平。望江路街道实施 “城管物管化”后，物管公司采取了细分管理单元，细化管理责任的管理服务模式，将望江辖区划分成“两片四区”，把200余名环卫作业人员、160余名城管协管员“定格”到具体的区域“网格”中，实行量化管理，形成了运转高效、责权明晰的工作机制。    同时，物管公司还改变了以前分线作业、各负其责的状况，全面整合环卫作业、城管治安协管人员力量，实施“一岗三责”，共同承担区域内的环卫作业、城市管理、治安防范等城市综合管理责任，并将环卫作业、城管治安协管人员作为一个整体，实行“捆绑”考核，进一步形成了工作齐抓、责任共担、互为补充的工作格局。    实行城管物管化后，望江路街道城市综合管理力量也明显增强（环卫作业人员由试点前的130人增至200人、协管人员由80人增至160人），管理的触角进一步延伸，从时间和空间上消除了管理盲区，确保了城市管理的全时段、全方位和满覆盖。通过管理创新，辖区城市形象得到很大改善，市容更加干净整洁，垃圾、建渣得到及时清运，背街小巷的卫生死角逐步消除，流动商贩聚集、出摊占道和违规散发广告、张贴牛皮癣等现象大为减少，治安、刑事案件发案率都同比大幅下降。   

    ●观察者言    多元治理基层社会管理拓新路    □省社科院社会学所所长 黄进    成都市武侯区望江路街道推行“城市综合管理协管市场化”模式，有效缓解了城市管理中的诸多矛盾，取得了良好效果。这种模式的突出特点：一是在管理手段上，突出市场手段，减少行政手段，改变了政府在社会管理中包揽一切的做法，最大限度地激发了市场活力；二是在运行机制上，政府购买企业服务，增加协管力度，政府履行监督职能，加大监督力度，最大限度地减少了行政色彩；三是在管理职责划分上，将管理与监督分离、管理与处罚分离，明确政府职责，最大程度地减少了体制内的矛盾。    传统观点认为，社会管理是国家的专有职能，是政府的职责所系。但是，正如“市场失灵”一样，行政手段也会“失灵”，“多元治理”正是对这二者失灵开出的一剂药方。发达国家的基层社会管理经验表明，在社区治理中引入市场机制，政府、营利部门和非营利部门共同组成社区治理主体，企业完全可以成为社会服务的有效传递者。例如，美国各级政府鼓励和促进社区组织与企业、慈善组织的合作伙伴关系，利用企业的资金、技术和管理优势，建立合作机制，大力支持企业参与和执行有关政府的社区项目，探索社区发展新途径。在社区治理中引入市场机制主要从两方面入手：一是社区公共事务提供者的市场化，由政府、社区组织和企业等社会组织多元力量共同推动社区建设和社区管理；二是社区公共产品消费的市场化，按照市场竞争规律进行优胜劣汰，公共部门和私人部门所提供的公共服务和公共物品都必须平等地接受市场和公众的检验。望江路街道推行的“城市综合管理协管市场化”打破了政府对社区公共事务的垄断，使基层政府专注于公共事务的重大决策和监督，而将经营权和管理权民营化，实现了社区公共服务产权的社会化。这种多元化治理模式，是对社会主义市场经济体制的主动适应，是对传统的行政单一化模式的主动变革，是一种科学的社区管理模式。    创新社会管理的一个核心问题就是要解决政府越位、错位和缺位问题，因此应当遵从“多方参与、共同治理”的原则，从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变，改变政府在社会管理中包揽一切的做法。既要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从传统管理转向顺应时代发展要求的“治理”。   随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，各类社会组织将更加广泛地参与到社会管理领域中。目前，急需在如下方面创新：第一，对社会组织的发展和管理问题。针对我国社会组织发展中面临的问题，可以实行社会组织分类管理，即“放开一大片，限制一小部分”。“放开一大片”，即放开服务类社会组织（如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化），让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”，即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。第二，如何有效地保障社会组织参与社会管理和社会建设的权利。第三，如何科学划分社会组织与政府的职责。第四，如何有效监督、科学评价社会组织参与社会管理的绩效。这些问题既需要理论上的进一步探索，更依赖于类似“城市综合管理协管市场化”等模式的深入实践。

                                                                                   （来源：四川日报）

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