成都市建设监察执法联动机制的探索与实践

成都市城乡建设委员会

 

成都市建设监察执法联动机制从提出，雏形到成熟历经十年，现已形成了较为成熟的建委机关业务处和依法成立管理公共事务的职能站（办）建筑市场秩序日常监管、行政处罚、行政审批一体网格化执法机制，并逐步指导在全成都市19个区（市）县建设系统推广应用，设想拓展建立全域建设系统联动执法体系。建设系统内部联动执法机制的建立，是我委创新思路、创新方法、创新机制的一次突破。它理顺了管理机制，实现了职能部门力量整合统管、管理信息互通共享、行政执法协调联动，形成上下联动、问题联处、执法联动的市场秩序监管联动局面，强化了建设主管部门的权威性，有利于发挥各工作实施部门的主动性和建委业务处室的组织和协调功能，同时着力解决建设行政执法中存在的“三多三少”，即“原则规定多，具体细则少；禁止规定多，配套处罚少，部门规定多，适用规范少”的问题。现就我委在联动执法机制的探索与实践体会与大家交流、讨论。

一、成都建设监察联动执法机制探索

（一）联动机制追溯

成都市建设监察执法联动机制创立始于2002年建设监察队伍的成立。据查，成都市建委法定职责范围内的行政执法依据共74部建设法律法规规章，可对363项违法行为实施行政处罚。支队成立前，对成都市建设基本程序、房屋建筑和市政基础设施工程施工现场管理以及建筑市场的规范等行政职能的行使是由市建委职能处和依法成立代行行政职能的直属事业单位分别承担，行政执法各行其职分散实施，年行政处罚案件数都不足100件，监察力度不足，监督覆盖面明显不够，行政相对人故意规避法律、法规的管理的行为不能有效得到遏制，行政执法威慑力和合力不足。鉴于刚刚成立的专业执法队伍人少、专业技术力量薄弱，与成都城市建设快速发展，建设工地点多、面广、线长和建设周期长等因素，提出行政处罚权相对集中的委内联动执法构思。经多次调研论证，2002年9月，市建委出台《成都市建设委员会实施行政处罚工作规程》明确市建委内部由一个机构（建设监察支队）实施行政处罚权即推行集中行政处罚，自此正式启动委内联动行政执法模式。

（二）联动执法构架

市建委机关各业务处在执法检查中发现违法行为，适用一般程序和听证程序的，应当统一移交建设监察支队调查取证。基本做法是：建委机关各业务处室、各职能部门和建设工程报建“一站式”服务窗口在行政执法过程中一旦发现涉嫌违法行为后，属建筑施工现场管理类违法行为的，执法人员现场取证、发出调通知书，责令限期到支队调查处理并及时将涉嫌违法行为的相关资料报送对口业务处移交支队；属违反基本建设程序类违法行为的，在案件移交支队的同时停止受理、办理与该项目有关的一切审批手续申请，待违法行为当事人接受支队调查处理后，凭支队《建设执法工作联系单》告知查处情况后再恢复办理相关手续，使行政审批、现场管理、行政处罚形成一个封闭链。

二、联动执法机制的具体实践

（一）联动执法机制运行情况分析

以上图表已直观地反映了9年来市建委推行联动执法机制的实际效果，展现了联动执法各参与部门、单位围绕各个时期、各个阶段政府和建委中心工作，开展一系列规范建筑市场秩序、保证工程质量和安全、构建和谐成都执法活动的轨迹；也可从案件数量、类型走向反映2004年7月行政许可法实施和2007年成都市建委实施行政审批的工作程序集中行政审批权，进一步推动了联动执法对违反基本建设程序类案件的查处。目前，联动执法机制已拓展到对基本建设程序监督管理等所有行政执法，联动执法已涉及委内所有职能处室和依法代行行政职责的各站、办。

（二）推动联动执法机制执法效能的保障措施

建立沟通机制。为确保联动执法的执法效率、质量和效果，我委不断规范联动执法，部门之间定期进行业务沟通，召开联席会议，组织专题培训。如规范执法程序、工作流程、文书使用与填制、适用法律法规规章、处罚自由裁量权的行使幅度和当事人拒不履行其义务联动措施等。

建立台账制度。一是移交案件的登记台账，强化“一站式”出入口管理，确保了执法信息的上下对接，快速流转，清楚每一个案件的走向轨迹，动态监管案件主办负责制的查处情况。二是案件查处的分析台账，定期归集支队各类案件查处情况，监控行政处罚的履行情况和执法人员的办案情况。三是行政处罚的缴款台账，定期与行政处罚罚款缴款入库银行对帐，做到罚缴分离账目清楚，强化行政处罚罚款催缴，实现每年罚款缴款率都在97%以上。

规范行政处罚自由裁量权。一是用制度规范、统一执法行为。制定《成都市建设委员会实施行政处罚工作规程》、《成都市建设委员会行政处罚自由裁量权规定》、《成都市建设委员会行政处罚自由裁量权实施细则》、《成都市建设委员会一般违法行政处罚自由裁量权执行标准》和《成都市建设委员会行政执法错案责任追究办法》等制度。二是健全行政处罚自由裁量权运作的内部监督程序，严格执行行政处罚自由裁量合法性审核制度，落实重大和复杂案件集体讨论决定制度，专业性和技术性较强的案件实行特殊案审制，采用统一标底的计算标准，根据案件类别分类限制自由裁量权等等。规范自由裁量权制度的实施，保证了同类性质案件在同一时期处罚的相对一致，有效净化了执法环境，拒绝权力寻租，“教育与处罚相结合”的执法理念得到真正体现。

执法信息网络化建设。2009年全市建设监察队伍全部使用了《成都市建设行政执法信息管理系统》，实现行政执法办公自动化管理。执法信息网络建设，促进了内部、外部信息对接和执法人员素质提升，提高了执法效率和行政处罚案卷质量，增强了执法透明度，强化了执法行为监督手段。目前，市建委正在建立和实施全市全域建设系统信息共享平台，建设执法动态信息也将纳入其中，全域建设联动执法机制将进一步加强、深化。

完善执法信息反馈制度。一是联动执法内部移交案件信息反馈制度。一方面，案件移交每一个案件都附注有案情信息描述和行政处罚建议，利于支队执法人员对违法行为的掌握和行政处罚自由裁量权的适度行使；另一方面，支队定期反馈移交案件的查处信息，反映监管措施执行情况。同时建立建委行政执法联席会，通报信息、研究措施、制定目标和统一步骤，增强联动执法合力效果。二是投诉案件一一有回复。畅通群众投诉渠道，如支队承担的日常监管职责的群众对夜间施工扰民问题的诉求可通过电话、网络和信件多个渠道快捷地得到受理。每天22时至次日6时安排有专人、专车、专用电话，受理投诉、现场处置和限时回复投诉。做到件件投诉有结果、有回复。三是对重大和复杂案件在建委集体研判前专业执法部门在充分调查、研讨基础上形成书面报告，做好案件案情信息交底，提出明确的行政处罚建议和法律法规依据。四是及时上报执法中发现的可能出现的矛盾激化不利于社会稳定，监管缺位和市民的强烈诉求等信息，定期对年度执法工作进行全面梳理和分析总结，形成系列执法专项报告，供建委决策参考。

三、联动执法的效果实例

（一）整合资源，人少办大事

2004年是我市创建“全国环境保护模范城市”关键年，为高效完成建设工地扬尘整治行政执法工作我市顺利通过创模国家技术核查，建委组织建筑施工工地现场以“扬尘”整治为重点的联合执法行动，成立了8个扬尘检查小组，实行扬尘处罚日报制，这里深度推荐一下需要成都官方造价信息期刊立即登录祖国建材通(www.zgjct.com),获取成都市建筑装饰、园林绿化、市政安装等工程专业造价信息,支持PDF扫描件及Excel表格查询下载，开通24小时建设工地扬尘污染投诉热线，集中整治建设工地“制尘”问题。对48个存在突出问题的市政建设项目的158家责任单位进行行政处罚，对122个项目的责任单位和个人进行了不良行为扣分、公示、记录，进行了处罚。仅9至11月共对85家责任单位进行了行政处罚，占全年总处罚量的54％。有效地震慑和遏制了建设工地扬尘污染行为，保证了我市创模迎检阶段性任务的顺利完成。

（二）联动执法为推动成都市建筑市场秩序的规范，促进建设监督管理措施的提升找到了切入点

2003年建委加大《建筑工程施工许可证》监督管理力度，实施《建筑工程施工许可证》证前核查制，安排支队切入基本建设程序违规行为的监察。要求支队对照申请领取建设工程施工许可证的条件要求，赴工程现场侧重对施工场地、施工企业资质、工程质量和安全保证措施等进行证前核查。对因故申请建设工程施工许可证延期的工程和申请办理夜间施工许可证的工程进行批准前的现场复核。发现有违规动工建设行为的直接立案查处，从而避免了一些管理漏洞。

2004年7月1日《行政许可法》实施后，建设工程施工图设计文件审查管理工作由审批转变为备案，给施工图审查管理工作提出了新课题。建委开始实施季度抽查审核制，当年1～3季度市建委共对197家勘察、设计单位违反强条的情况进行了通报，责令其中27家的35个建设项目，每个项目违反强条3条以上的责任单位到支队接受调查处理。经调查核实对33个项目的责任主体进行了行政处罚。其中，施工图未经审查擅自施工的7个，存在违反国家强制性标准较突出问题的26个。

2005年，武侯区“8.12”事故及7－10月全市建筑施工工地安全生产事故接连发生，市建委加大了对在建工程的安全监察力度，一方面要求安监站通过日常的安全检察消除施工现场存在的安全隐患，另一方面引入了市场准入机制，对发生安全事故的责任单位实施停止投标资格的行政处罚。从10月开始，陆续对22家施工企业予以了停止投标资格1－3个月的行政处罚。此项举措，提高了对施工单位的震慑力，促进了企业加强对施工现场的安全管理。

（三）联动执法为各参与整体联动、联合执法的单位建立了建筑市场秩序监管的威性，体现了价值，实现双赢

我建委联动执法模式率先在建筑施工现场监督管理上试行，2003年逐步开始从严查处建设工地扬尘污染、违章作业、安全隐患、违规使用袋装水泥和违章使用实心粘土砖等违法违章行为进行联合执法。由于联合执法活动的开展，各执法机构相应的人力、物力、财力以及工作费大增。2003年起至2007年市财政局按年度根据支队对各参与单位对违法违规行为的勘查取证实际工作量统计，如实从支队的业务经费中单独安排、划拨各参与单位补贴其业务经费的不足，其中2007年市安监站一次曾最多获得50万元的额外经费补贴。

联动执法整合了各部门的资源优势，提高了执法效能。行政处罚的实施促进了市场秩序的日常监管和集中行政审批的把关，工程现场监督执法人员也有了严格把关、公正、公平执法的有力武器。联动执法机制在实施行政处罚的同时促进了对建设项目超面积部分的相关规费核实、补缴、追缴工作。配合委机关和委领导对因开发项目违规、质量问题引发的群体投诉、上访和社会影响较大的案件的“包案”机制，及时妥善处置了如“罗兰小镇”、“金房央座”、“天一大厦”“东立国际”、“澳龙”、“锦都四期”等问题工程，确保了社会稳定。将行政处罚信息纳入市建委企业和从业人员信用体系的一部分，行政审批、行业的评优或报批先进及企业资质年检、资质增项、升级和招投标库资格预审等相关部门均要查询是否存在违规行为，是否有行政处罚或逃避行政处罚问题的不良记录。委机关2006年根据支队从2006年已实施行政处罚的516件案件中分类统计建筑市场主体在违反程序、质量安全、施工现场的明细和累计次数，对其中建筑市场主体违规前20名企业实施警示告知，发出《警示告知书》，全市通报。 

（四）联动执法进一步推动了行政执法队伍素质的提高

市建设监察支队逐步健全和完善了行政执法监督管理机制，规范执法行为，全面落实行政执法责任制，推行主办负责制，提高执法工作效率和案卷办理质量，强化队伍建设和廉政教育。自支队成立以来，每年均实现投诉受理处理率100%、交办案查处率100%、行政处罚案件办结率97%、行政处罚罚款缴款率97%，结案归档率100%。9年多来，已累计实施行政处罚5300余件（无简易处罚程序案件和当场收缴罚款的案例），累计已上交国库行政处罚罚款逾9千万元。到目前为止，支队建议并实施的5400余件一般程序类案件没有一件引起行政复议和行政诉讼，也未发现一起执法人员“吃”、“拿”、“卡”、“要”现象，无粗暴执法行为投诉，无一起违法违纪案件发生。监察支队规范执法、文明执法、人性化执法和执法成果得到了建委各部门的认可，也受到了行政处罚相对人的支持和表扬，达到执法行为法律效果与社会效果的和谐统一。