对中小城市及县级城市运作污水处理BOT项目的思考与建议

自原建设部发表《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，并于2004年出台《市政公用事业特许经营管理办法》以来，随着特许经营模式的推广，各种社会资本逐渐进入供排水、燃气、垃圾处理等公用行业领域，各行业的公共服务水平得到显著提高，行业发展也取得长足进步。特别是污水处理行业的市场化改革成果显著，目前已经形成了“投资主体多元化、经营主体企业化、运营管理产业化”的多元化产业格局。据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，全国共建成投运污水处理厂3022座，其中采取特许经营模式建设的占42.28％，BOT项目数量占大多数，由企业运营的污水处理厂占到了88.64%。

根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，“十二五”期间，我国城镇污水处理设施建设的重点将“由东部城市和主要的大中城市逐步向中西部、东北地区等老工业基地、中小城市和县城倾斜”，要求“所有设市城市均建有污水处理厂，县县具有污水处理能力”。

近日，温家宝总理主持召开的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议审议并原则同意了“十二五”节能减排综合性工作方案以及主要污染物排放总量控制计划。工作方案要求：“力争到2015年基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力，城市污水处理率达到85%。”如果说“十一五”期间实现了污水处理设施在一线城市的全覆盖，那么“十二五”期间将实现污水处理设施在二三线城市、各个县乃至乡镇的覆盖。可以预测，未来城镇污水处理设施的建设和节能减排的重任将更多地落到二三线城市、县级地方政府的肩上，市场化模式将成为众多中小城市解决污水处理产业发展投融资问题的必然选择。

近来，笔者就连续参与了几个西部和中部地区中小城市及县城的污水处理BOT项目。笔者发现这些项目在运作过程中普遍存在着“要求高、时间紧、任务重”的现象。这些地方的政府在运作BOT项目时，不仅关心项目的招商结果，对工程建设进度的关注有时更甚。不少项目都是按工程的开工（完工）日期倒排招商工期，给项目BOT的顺利运作带来不小的压力。

其实，在BOT项目中政府方对项目工期提出要求无可厚非，特许经营协议中也会约定项目工程建设的进度。但是，如果过分强调和追求工程的建设进度，甚至在BOT项目运作伊始、后续工作尚不明朗时就硬性规定项目开工（或完工）日期，结果往往是压缩了前期项目运作的时间，导致招商准备不充分，既增加了项目运作的难度，也难以保证项目运作的效果。

到底是什么原因使得这些地区的政府这么“心急想吃热豆腐”呢？归根结底，主要有三个方面：

首先，部分地区施工的外部环境受气象（封冻、雨季）等自然条件制约，导致其施工期较其他地方短。为了避免项目周期过长，也为了保证工程质量而不得不压缩前期的招商和准备工作。

其次，虽然市政公用事业市场化改革在我国已经走过了10个年头，但是在相当一部分的中小城市和县级地区并未得到广泛的推广。由于对BOT模式比较陌生，再加上缺乏操作性强的地方法规作指导，这些地区的政府部门容易将BOT项目招商与传统工程招标相混淆，难免产生招商方式和运作周期可随意调整的误解。有的地方甚至沿袭了传统施工单位招标的惯性思维，忽略项目公司融资、设计施工单位选择等开工前需落实的各项工作，认为只要确定了投资人（非施工单位），项目就可以马上开工。

最后，污水项目建设投资规模大，对于西部地区和中小县市，往往是地方的重点建设项目，再加上国家对节能减排的考核日趋严格，地方政府迫于行政和“节能减排”的压力，必然会对项目建设的工期更加重视。

然而，污水处理BOT项目招商并非一次性交易。通过特许经营协议，政府与投资人建立起来的是长期的合作关系，双方在未来20几年甚至30年的特许期内要各自分担风险。而且，污水处理项目属于重要的市政基础设施项目，具有一定的社会敏感性。因此地方政府应该树立规范运作的理念，遵循客观规律和行业惯例，合法合规地运作项目，不能因为追求进度而过度压缩BOT项目程序和时间。

更何况BOT项目招标确定的是项目投资人而非施工单位。从特许经营协议签署到项目开工建设，还需要经过成立项目公司，委托设计单位、施工单位和监理单位，设计文件审批，办理施工手续等诸多程序。通常，项目公司的注册成立需要半个月到1个月的时间；而施工、监理单位招标要走正规的招投标程序，至少需要1个月；再加上设计图纸的审批、施工手续办理等环节，保守估计，从项目协议草签到开工历时最少两个月（其间还有很多不确定因素）。因此在BOT项目初期对开工日期进行强制性规定是欠科学的。

为进一步推进市政公用事业改革，保证和巩固二三线城市、县级城市污水处理BOT项目的运作成果，尤其是对建设工期较短、工程紧急的项目。根据以往经验，笔者建议：

当地政府各部门应尽快调整认识，转变思想，树立规范运作的理念，在运作项目时尊重客观规律并遵循行业惯例，执行规范的招商程序。

同时，重视咨询顾问的作用，充分利用咨询顾问的专业能力和丰富经验，通过充分细致的前期调研，统筹规划、合理布局，调整项目结构和优化边界条件，设计风险合理分担的项目协议，提高效率、合理压缩项目时间，在充分保障项目运作效果的前提下满足政府对项目工程建设的工期进度要求。（消息来源：中国建设报）

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