“建”“管”齐修人为本

  11月9日召开的中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）等文件，把城市管理的重要性提到了空前的历史新高，为新时期城市管理工作指明了正确的前行路径。   为探求这一路径，包括住房城乡建设部在内的相 关各方一直在调查、在思考、在研究。在10月下旬全国政协召开的“‘规范城管执法行为’双周协商座谈会”上，住房城乡建设部部长陈政高在其所作综合性发言 中指出：“美化城市环境，提高城市竞争力，既要靠建设，更要靠管理。建设提供硬环境，管理增强软实力。管理跟不上，城市功能和形象都会大打折扣。”这番论 述，深入浅出，朴素中蕴含着深刻的辩证唯物主义的哲理，直中城市管理之肯綮。   城市硬环境是城市的筋骨，城市软实力是城市的灵魂。没有硬环境，软实力肯定会“无枝可依”；没有软实力，硬环境必将成“金铜仙人”。因此，文明、宜居、有吸引力、具有强劲可持续发展能力的城市，必然是完备的硬环境与不俗的软实力的完美融合。   不断提升城市硬环境水平，满足居民不断增长的物质需求，是住房城乡建设系统的一贯目标之一，尤其是最近一段时间——   住房城乡建设部，奋力前行强筋骨   作为负责城市建设政策制定、规划指导实施的主要职能部门，1年多来，住房城乡建设部花在增强城市筋骨——基础设施上的精力、采取的行动、产生的效果，有目共睹：   ——2014年9月4日，经过近4个月的筹备，住房城乡建设部召开“全国工程质量治理两年行动电视电话会议”，陈政高部长要求突出重点、突破重点，用两年时间使我国工程质量有明显提升，有效提升城市硬环境的质量与水平；   ——2014年10月18日，住房城乡建设部在合肥召开“全国城市基础设施建设经验交流会”，陈政高部长对城市基础设施建设作出全面部署，指出各地要花大力气搞好城市基础设施建设，抓城市建设，既要重视城市的面子也要重视里子，既要重视地上更要重视地下；   ——2014年12月19日，住房城乡建设部召开“全国住房城乡建设工作会议”，指明2015年要围绕提高人民群众居住水平、提升城市综合承载能力、改善城乡人居生态环境等目标，深入推进城市基础设施建设等工作；   ——2015年4月10日，住房城乡建设部召开“城市地下综合管廊规划建设培训班座谈会”，陈政高部长指出，城市地下管廊体现着城市的竞争力和城市领导者的责任心，是“城市的良心”，一定要统一思想，统一认识，因地制宜地建设具有当代国际标准的城市地下综合管廊；   ——2015年5月15日，陈政高部长在三亚听取了三亚市关于“生态修复和城市修补”工作的汇报，代表住房城乡建设部把三亚城市“双修”工作纳入国家总体战略层面，明确其为全国城市“双修”试点城市，支持其地下综合管廊与海绵城市建设；   ——2015年5月28日，住房城乡建设部在南宁市举办“全国海绵城市建设培训班”，陈政高部长指出，海绵城市是城市文明的重要标志之一，各地要以高度的历史责任感推进海绵城市建设；   ——2015年7月25日，住房城乡建设部在中卫市召开“全国城市环卫保洁工作现场会”，陈政高部长要求各个城市行动起来，学习中卫市经验，清洁城市环境，创建美好家园；   ——2015年10月17日，住房城乡建设部在义乌召开“全国治理违法建筑工作现场会”，陈政高部长要求各级领导干部认真学习贯彻习近平总书记“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”的重要指示精神，坚决打赢治理违法建筑的攻坚战……   这些踏实有力的行动，进一步提高了城市领导和管理者的认识，极大地加快了城市基础设施建设的步伐，显著提升了城市基础设施的质量与水平，大幅改善了城市硬环境，强健了城市筋骨，为城市软实力的进一步提高打下了坚实基础。   城市软实力的提高，离不开城市管理；城市管理，离不开城市管理执法。城管执法要规范、要赢得人心，就要不折不扣地践行一个宗旨——   依法管理，以人为本是灵魂   城市是现代文明的载体和标志。现代文明的核心是以人为本。作为城市管理重要组成部分的城管执法，必然要以人为本。以人为本、依法管理城市，这对当前的我国城市尤显急迫。   到去年为止，我国城市建成区已从1981年的0.74万平方公里扩大到了4.87万平方公里，城镇人口已由1978年的1.7亿上升为7.5亿，城镇化率从1978年的17.9%达到了54.8%。这是了不起的成就，但对城市管理和执法而言，又是巨大的挑战。   随着经济社会的不断发展、生活水平的不断提 高，人民群众对城市管理的要求也越来越高。以往，城市政府往往过于追求整齐划一的市容秩序，过于强调执法的刚性管控作用，无法满足市民的生产生活需要。执 法是城市管理的手段而不是目的，执法往往只能治标无法治本。城市管理应该强调以人为本、服务为先，城市管理执法行为也应该得到科学规范，提高法治化水平。 只有这样，才能使“城市让生活更美好”成为普遍而活生生的现实。   规范城管执法行为，就要严格落实、执行好现行 法律法规。首要的是严格遵循城管执法的法律法规规定，杜绝“权大于法”；其次是城管部门和执法人员要避免“城管执法就是处罚”的错误观念，坚持管理、服务 和处罚“三位一体”的执法理念；最后，城管执法要坚持公正、平等的法治原则，不搞选择性执法。说到底，规范城管执法行为，就要使执法主体认识到并坚持“居 住是城市的首要功能，居住是人的居住”，城市管理的本质是“以人为本、服务为先”。更基础的是，必须有充分的法律依据，才能避免“借法执法”、执法不力等 这些严重影响城管规范执法的现实因素。   但是，现行的城管执法法律法规并不尽完善，要补上这一短板，有种种途径，最可行的是——   找准方向，努力提升软实力   执法是管理的手段，管理才是执法的基础，单纯理顺执法体制不能从根源上解决问题。必须从管理和执法两个方面深入推进改革，同步提高服务、管理、执法的水平。这个提高，离不开以下几个基础：   一是理顺城管执法体制。明确城管执法的职责边界和部、省主管部门，推进市县城市管理领域大部门制改革，实现执法机构综合设置，为规范城管执法夯实基础。   二是改进城市管理工作。将健全城市管理体制和理顺城管执法体制有机结合起来，将创新城市管理方式方法和规范城管执法行为有机结合起来，推动城市管理走向城市治理，实现从末端执法向源头治理这一理念性、根本性的转变。   三是强化城管执法法制保障。加快城管执法方面的立法，及时修改相关法规规章。同时，指导有立法权的城市制定地方性法规规章，明晰执法的范围和程序，规范执法人员的权力和责任。   四是加强城管执法队伍建设。优化执法力量配备，提高执法队伍整体素质。转变执法理念，变被动管理为主动服务。严格按照权力清单和责任清单履行职责，强化程序意识，杜绝暴力执法和选择性执法，重塑执法队伍形象。   五是创新城管执法方式。推进数字城管、智慧城市建设，依托现代信息技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。   上述内容的一些部分，住房城乡建设部已在紧锣密鼓地进行着。比如：   ——今年以来，按照中央统一部署，住房城乡建 设部、中央编办、国务院法制办牵头，会同财政部、人力资源和社会保障部等14个部门，开展了大量的调查研究工作。其间，深入街道、社区，查找城市管理执法 中的突出问题和现实困难，了解基层干部群众所想所盼，厘清问题症结，研究政策措施，深入推进城市管理执法体制改革；   ——《城市设计管理条例》正在加紧编制，以出台符合实际的高水平城市设计导则，更好地为提升城市软实力服务；   ——2015年3月2日，在住房城乡建设部的支持与指导下，全国第一份专门报道城市管理工作的《中国建设报·中国城管（专刊）》创立，力图从舆论上对规范城管执法、进一步做好城管工作提供帮助。   ……   南枝向阳知春早，不待东风先自发。十几年前就 曾和城市管理密切相关，且深味城市硬环境与软实力辩证关系，并做了大量相关工作的住房城乡建设系统，乘着《意见》审议通过从而把城市管理、规范城管执法提 高到空前高度的浩浩东风，一定会使全国城市的筋骨和灵魂水乳交融，把它们管理成以人为本的、人们享受更美好生活的、实现中华民族伟大复兴中国梦的宜居家 园。

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