住房保障“深圳模式”：创新样板的“顶层价值”

  住房保障涉及民生，关乎党和政府在人民群众心目中的威望。2007年全国大规模开展住房保障工作以来，取得了巨大成效，但也陆续暴露出诸多的问题，这其中既有系统的深层次问题，也有管理运作方面的问题。   如国家层面虽有部分专项针对某类保障性住房的部门规章或规范性文件，但系统性政策法规体系不足，顶层制度设计长期缺位。   住房保障的基本概念、原则定义不清。住房保障的对象是低收入住房家庭，还是社会所有住房困难家庭？是救济政策，还是福利政策？是政府长期公共职责，还是阶段性民生工程？边界模糊，各地基本处于各自为政和“摸着石头过河”状态。   社会和住房困难群体对住房保障的认识和观念存在误区，“过度依赖政府”、“过度保障要求”时有发生。比较典型的现象是被保障群体普遍存在“要大房，不要小房”、“要买房，不要租房”；公租房“高投入、低回报”财政难以承受，部分地区保障房“供过于求、供非所求”等结构性矛盾凸显；保障房质量、骗租骗购、分配不公以及保障房管理等涉及社会公平正义问题不时见诸媒体，负面效果较大，导致保障性安居工程这一民心工程形象大打折扣，影响了党和政府在人民群众心目中的威望。   “十八大”以来，党中央国务院对法治建设、社会治理、经济转型等作出了一系列的重大决策。如新型城镇化、公共服务均等化等。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”。我国住房保障面临环境已经发生巨大的变化。新时期、新常态下，如何落实贯彻中央要求，强化住房保障法规体系建设，“健全符合国情的住房保障和供应体系”，推动我国住房保障可持续发展，既是国家住房保障主管部门和地方政府当前面临的一项重要政治任务，也是我国住房保障政策无法回避的现实问题。   纵观我国住房保障，各地均进行了积极有益的探索。如淮安的“共有产权”模式、上海的“公租房”运作、北京“自住型商品房”推出等，基本是各有套路、各有千秋。业内专家认为：   深圳“多渠道、分层次、广覆盖”住房保障模式和经验尤其值得关注和研究。其核心包括三个方面：顶层制度设计基本健全；运作模式相对成熟；在全国范围实现了多项创新改革。尤其是破解保障房土地资金瓶颈，保障房建设提速提质提效，阳光分配、后续管理以及住房保障转型升级等方面形成了较为成熟和科学的模式经验。   2014年，国务院发展研究中心对深圳的住房保障进行了专题调研，李克强总理、张高丽副总理、杨晶国务委员也对深圳保障房市场化运作作出了批示肯定。   系统总结深圳的住房保障经验模式，不仅可以破解全国住房保障共性和普遍的问题，为其他城市提供可资借鉴的经验教训，推动全国范围住房保障的有序发展，还能通过对该模式分析研究，系统发现当前我国住房保障政策存在的一系列问题，去粗取精、提升优化，为高效快速构建、完善国家层面的住房保障体系奠定坚实的基础。   深圳住房保障的模式经验，主要包括：   一、法制先行、完善顶层，住房保障由“解困型”向“发展型”转变基本完成。   “十二五”以来，在国家和省住房保障顶层制度缺位的宏观背景下，深圳住房保障立法和制度建设实现了三个跨越：一是继厦门之后全国第二个出台地方住房保障法规，持续推进住房保障的依法推进、依法行政；二是深圳市委、市政府出台《关于实施人才安居工程的决定》，使住房保障与人才立市、人才安居密切关联，资源共享、互联互通，提升了住房保障层级，推动了住房保障转型升级；三是出台《深圳市住房保障制度改革创新纲要》，在全国率先提出“保障房封闭运作”、“盘活存量土地和住房”、“诚信申报、轮候分配、资格后审”以及“引入社会力量强化保障房管理”等一系列创新举措。   目前，已基本形成以《深圳市保障性住房条例》、《关于实施人才安居工程的决定》、《深圳市住房保障制度改革创新纲要》3个法规政策为核心，《深圳市安居型商品房轮候配售规则》等20余个政策法规为配套的“3+N”住房保障法规制度体系。“多渠道、分层次、广覆盖”住房保障体系顶层设计和法制架构基本形成，住房保障由“解困型”向“发展型”转变基本实现。   二、创新改革、破解瓶颈，市场化社会化运作取得新突破。   土地和资金问题，始终是制约保障房建设速度和规模的瓶颈。深圳针对这一问题，采取了一系列破解措施：   1．城市更新强制配建保障房，以法制刚性拓宽保障房供应渠道。《深圳市城市更新办法》规定城市更新住宅中预留5%~30%的土地用于保障房建设，商品房、保障房统一规划、设计和建设。目前，城市更新配建项目达120个，累计可建设保障房4.5万套。此举不仅增加了保障房的供应渠道和数量，也一定程度上破解了国际上普遍存在的保障房“贫民窟”问题，为各社会阶层融合作出了积极的探索。   2．鼓励企业利用自有土地建设保障房。积极推进“工改保”项目，即在符合城市规划原则下，企业可将自有工业用地调整为保障建设用地，并允许将建成的保障房优先分配给本企业符合条件的保障对象。目前，深圳市“工改保”项目已达18个，可提供保障性住房3.7万套。   3．借鉴香港地铁与周边物业搭配开发的模式，将地铁、保障房以及商业物业开发三者统筹考虑，利用地铁车辆段上盖和公交场站综合开发、集约利用。目前，已建设此类项目4个，可提供保障房2.2万套。此举不仅缓解了保障房建设资金压力，增加了房源供应，也降低了住房困难群体的工作和生活成本。   4．鼓励各类园区及所属企业利用配套土地建设保障房。配建的职工公寓和宿舍，在优先提供给园区内的外来务工人员基础上面向社会，多渠道增加保障房供应。现已有产业园区配套保障房项目48个，可提供保障性住房2.1万套。   5．采取BT、BOT模式建设公租房，缓解保障房建设资金压力。如，深圳首地容御、福保114和112地块采用BT模式，龙珠八路西地块采用BOT模式开发建设保障房，均取得积极进展。在朗侨峰居公租房项目则采用如下模式：建成后一半交由政府统一管理，另一半则留为企业自用，运营30年后再将产权全部移交给政府，灵活调整、多形式政企合作。   6．在全国率先实施“定地价、竞房价”，创新推出安居型商品房，全面缓解资金瓶颈制约。“定地价”，即由政府根据评估地价和基准地价，确定土地出让价格（一般为市场价格的30%），并限定套型面积和产权转让时间。开发商公开竞拍房价，价低者得。安居型商品房创新了保障房品种，解决了中低收入边缘群体住房保障的“夹心层”问题，扩大了住房保障的覆盖面，平衡了各方利益，推动了保障房建设分配的市场化和住房保障政策的“转型升级”。从目前实际运行情况看，多家国内知名企业均参与了该类型保障房的建设，社会各方反响积极。

  三、打破常规、协同配合，保障性安居工程建设提速提效。   深圳保障房建设管理，除推行一次性立项、并联审批等“特事特办”、“快事快办”外，保障房建设管理引入设计施工总承包制，一次性确定代建及勘察设计、施工、监理单位等，多措并举、提速提效。目前，深圳保障房项目前期工作时间由原来的260个工作日缩减为85个工作日，项目招标时间平均压缩3~4个月，项目建设工期平均缩短1年以上。2011年以来，深圳连续四年提前、超额完成国家和省政府下达的开工建设任务。   同时，住建、发改、规土、财政等政府部门联合对基本建成的保障性安居工程项目进行基础设施配套建设情况调查检查，对存在的问题进行归类汇总，并在此基础上加强保障房配套设施建设的协调，明确进度要求，力争与保障房项目同步建设、同步投入使用，逐步化解保障性安居工程群众广为诟病的“上学难、看病难、出行难、买菜难”等弊端。   四、轮候分配、严格执法，保障房阳光分配机制基本形成。   针对住房保障工作中出现的新情况、新问题，深圳率先彻底改变过去经济适用房分配以收入资产为核心的“九查九核”传统做法，建立诚信申报制度。将以往政府部门的“资格预审、全面审查”，转变为“资格后审、动态核查”。借鉴香港经验，建立保障房轮候库，“先来后到、轮候分配”。全过程透明、阳关操作。“诚信申报、轮候分配”，推进了社会诚信体系建设，稳定了群众的保障预期，也为保障房以需定建提供了科学的基础和依据。目前，保障房在册轮候家庭共约6.7万户。保障房分配从申报到分配共3个月，与原流程相比，时限缩短80%，大大节约了行政成本提升了分配效率。   同时，深圳邀请人大代表、政协委员和纪检监察部门参与监督“建分管”全过程。设立举报热线电话，及时公开政策、房源、建设、分配等相关信息，实现申请、受理、审核、分配、管理和处罚“六公开”，全程接受社会公众、新闻媒体的监督。针对骗租、骗购、骗补等违法行为，采取全国最严厉的处罚措施，法定最高可罚20万元，并终身不得申请保障房。2011年以来，深圳对290户违法违规家庭启动行政处罚程序，罚款521.67万元，举行听证会89场；近两年，已收回保障性住房1098套，发送律师函247份，对33户家庭提起诉讼或仲裁，对15户家庭申请法院强制执行，追收欠租230余万元,并在政府网站上向158户欠租的承租人发布催缴通知，对其姓名和房屋位置予以公开曝光，有力地维护了法律的权威和政府的公信力。   五、创新管理、多措并举，确保住房保障可持续发展。   “十二五”期末，深圳的政策性住房、保障性住房总量将达到48万套，配租配售以及后续管理面临巨大监管压力。为此深圳转变管理模式，由原来的市、区住房保障部门直接管理转变为全市统筹、分类管理的模式，将部分公租房交由业主代管和企业托管，建立责、权、利相统一的管理机制。在此基础上，通过公开招标引进市场化物业公司参与后续运营管理，接受社会各方公开监督。   同时，建立公租房置换平台，“政府搭台群众唱戏”。已享受公租房保障家庭可根据自身工作、居住存在问题，在全市范围内进行置换。换位思考、人性服务，疏堵结合。既切实解决被保障群体存在的实际困难，也一定程度上化解了公租房违规转租转借问题。目前，全市已有12个小区共9945套房源纳入置换平台，网上受理了453户租户提出的置换申请，已有多套房源成功完成置换。   六、样板引路，绿色发展，全面提升保障房的综合质量和品质。   典型示范、样板引路。深圳选取4个保障性安居工程项目为试点，推广住宅产业化。运用BIM技术进行项目方案设计。改变住宅产业化工作重点，由重点抓住宅“统一装修”向住宅“建筑工业化建造”转变，在前端消灭保障房建设质量隐患。新建保障房项目100%推行绿色标准，推动绿色建筑由中高档商品住房向普通保障房延伸，形成惠及全市人民的绿色居住区，实现绿色建筑进入寻常百姓家。   在全市开展为期五年的工程质量提升行动，确保保障性安居工程质量。2013年7月，国务院保障性住房质量监督检查组对深圳市保障房质量进行检查后给予充分肯定，认为深圳在保障性住房建设标准化和工业化方面全国领先。深圳龙悦居保障性住房项目获评“2011年中国首届保障性住房设计竞赛”一等奖、国家绿色建筑三星级标识、国家住宅康居示范工程等，住房和城乡建设部有关领导评价其为保障性住房建设“探索了新模式，树立了新样板”。

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