加强党对城市管理工作的组织领导

  《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）第八部分对加强组织领导的问题进行了集中阐述。其中，党对城市管理工作的组织领导被放在首要位置予以强调。这不但说明了城市管理工作的重要性，也对党的领导提出了新的更高要求，我们在学习、贯彻中应当认真领会和把握。   一、做好城市管理工作是新的历史条件下党领导和执政的重要内容   城市管理工作做得如何，既体现政府服务功能的发挥，更体现执政党的领导水平和执政能力。新中国成立后，我们党的工作重心从农村转向城市，城市管理工作作为一个新的课题摆在全党的面前。但我们党对城市工作的认识是逐步深化的。从历史上看，往往是在强调经济发展的背景下，我们会对城市工作给予更多重视。新中国成立之初，我们党非常重视城市发展，在经济恢复和对工商业的社会主义改造过程中，城市工作都是我们关注的最主要的领域。三年困难时期过后，我国曾分别在1962年、1963年以专业会议的标准，召开过全国城市工作会议。1978年，进入改革开放时期不久，国务院在北京召开了第三次全国城市工作会议，成为在改革开放推动下新一轮中国城市建设高潮的标志。   2015年12月20日，全国性的城市工作会议时隔37年后召开，而且由政府主持的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”。在此前的11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《指导意见》。这两件事合在一起，不但反映出，城市管理问题已经成为我国社会经济发展和国家治理的重要方面，而且体现了我们党对城市管理工作在国家治理中地位在认识上的高度自觉。   改革开放以来，中国经济经历了长达30多年的高速发展。与之相伴随，也正在经历着世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市是我国经济、政治、文化、社会各个方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位，在我国经济社会发展、民生改善中发挥着重要作用。城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，城市是“火车头”。要让这个“火车头”发挥作用，不但要抓城市发展，更要抓城市管理。世界各国发展的经验表明，城市一方面把各种资源集中起来提供给人们，让人们享受信息发达、文化发达、经济发达带来的种种好处，另一方面也会生出各种“城市病”，如环境污染、人口膨胀、住房紧张、交通拥堵。管理差的城市，也往往是社会矛盾冲突的引发点。这些年来，我们在推动我国经济社会和城镇化迅速发展的同时，管理城市的水平也在不断提高。但也必须看到，与国家和社会治理现代化的要求相比，与城市居民对高质量生活不断提高的期待相比，我国的城市管理工作还有明显的差距。因此，如何在推动发展的同时，有效化解由此产生的城市病，是执政党必须从赢得民心、提升公信力的高度来认识的问题。   二、城市执法体制改革本身的特点要求加强党对这项工作的组织领导   在依法治国的背景下，依法管理是城市治理的基本形式。在长期城市管理活动中，我国已经形成了一套自己的城市执法体制。在充分肯定这套体制在城市管理中发挥积极作用、为城市发展作出积极贡献的同时，也必须清醒地看到这一体制存在的问题。近期发布的《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》指出，当前城市管理职权无序扩张、执法程序不规范、执法效能不佳、暴力执法普遍等问题仍然突出。不能简单化地把这些问题看作只是城市管理存在的瑕疵，“瑕不掩瑜”，更不能把这些问题仅仅归咎于执法人员个人的素质和工作方式。它折射出来的是执法体制的问题，需要通过执法体制改革来解决。   城市管理的综合性，充分显示了深水区改革所具有的基本特征。我国改革已步入深水区。深水区的改革，不仅涉及政治经济文化生活方方面面，而且突出体现在深层次问题开始暴露，这些深层次问题盘根错节地扭结在一起，利益交错，矛盾交错，要求我们从社会发展规律和执政规律的高度来认识、思考和解决。这样的问题，既非只是一方面、一领域的问题，也非只涉及管理技术的问题，而是政治经济社会发展的大问题，与党实施领导和执政密切相关。城市管理和城市执法体制改革，就属于这样的问题。   城市管理执法改革涉及20多个部门，情况不一，处境不一，对改革的诉求不一，反映出矛盾错综复杂的特点，是深水区改革遇到问题的典型案例。对这样一个上接政治体制、下接民生民意的重大课题，处理不好，可能会引发更多、更大的问题。一方面，不改革肯定是不行的。城市管理不好，生活在其中的老百姓不满意，公权与私权的冲突会更加激烈，城市成为社会矛盾交织、爆发的场所。另一方面，虽然进行改革，但若改得不好，同样会影响党和政府的形象和公信力。甚至会出现一些部门借机揽权或借机推卸责任，导致权责进一步失衡的状况。还有可能带来执法边界不清，有执法权的不执法，没有执法权的在执法，执法出了问题无人负责，权力运行无序的乱象。所以，城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。正因为此，《指导意见》才特别强调，要理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。这都要求我们，应当把城市管理的问题当作巩固党的执政地位、提高党的领导水平和执政能力的重要举措来抓。   三、城市管理执法体制改革中需要解决的问题对党的领导提出了新的更高要求   城市管理执法体制改革涉及立法、重新配置权力和社会参与等重大问题。解决这些问题，党的领导都是不可或缺的前提。   例如，城市管理立法。在深水区，改革特别需要有序向前推进。其中一条重要原则就是于法有据。城市管理执法体制改革同样如此。调查表明，专门就城市管理进行立法，使城市管理有法可依，是大势所趋。实践中有两种现象：一方面，要求出台全国性的专门立法的呼声比较强烈。另一方面，城市管理执法也并非全无依据，而是分散在各种法律法规中，由不同的部门来执行。老百姓对城市管理现状的不满，固然有一部分立法不足的因素，但主要还是由多头执法带来的混乱无序造成的。有的体现为执法者众多，群众不堪搅扰，觉得生活不方便、不满意；有的则体现为执法部门互相推诿、无人负责，难以给群众带来良好的生活秩序和环境，让群众觉得政府没有尽到自己的责任。鉴于此，应当着力于把分散在不同法律法规中的有关内容相对集中、整合，本着方便百姓的原则，政府尽量一个口对外，让老百姓有规可循。过去我们习惯的部门立法的方式，很难解决好这个问题，而且往往出现把部门利益捆绑到立法中去的现象，导致立法的公信力下降。改变这种状况，就应当努力使立法超越部门思维和部门利益，加强党对立法的领导，加强党对立法过程的统筹和协调。   又如权力重新配置和调整。城市管理主要是地方政府的事情。因此，随着改革的深入，地方政府城市管理执法的自主权会得到相应扩大。这里面，既包括调动地方的积极性，给它们进行执法权重组、探索大部门制以足够的空间和平台，也包括在机构、编制等方面，相应地给予它们自主调节的空间。在这过程中，一些单位出于部门利益考虑，想方设法揽取或保留更多的权力，责任则尽量往外推的现象，肯定是会有的。因此，在中央和地方、部门和部门之间，应该像农村土地确权一样，对城市管理执法进行一次确权，划清边界，使权责对等，权随事走，杜绝“留权推事”的状况发生。所有这些，都需要各级党委担起统筹协调的责任。   再如，从城市管理走向城市治理，是城市管理执法体制改革的基本方向。城市管理要管的对象是普通老百姓，归根结底还要靠老百姓自己管理自己。只有公民充分参与的治理，才是高质量的治理。在我国，由于长期实行计划经济体制，忽视人们的利益诉求，造成了比较单一的行政管理模式。在市场经济激发人们追求合法利益的积极性从而使人们的利益诉求迅速增长、乃至出现“诉求爆炸”局面的情况下，参与公共事务管理，实现共治共享，成为城市管理的必然选择。短时期内民众诉求的激增，一方面成为推动社会前进的力量，另一方面，如果不能对其正确引导，也会因“参与过度”带来社会的不稳定。因此，加强党的领导，是有序地从城市管理走向城市治理的根本保证。 工程造价期刊直辖市工程造价期刊北京市工程造价期刊