村民参与的广州实践样本

  2013年，广州被住房城乡建设部列为村庄规划编制和信息化建设试点城市，启动了新一轮村庄规划编制，覆盖全市1142个行政村。经过两年多的实践，村庄规划编制工作硕果累累。在编制过程中，以民为本，建立全方位、全过程、实效型的村民参与机制成为最大亮点。   目标：尊民情 顺民心 村民成为规划编制主体   广州市乡村面积占全市总面积的78%，经济与人口占比接近50%，乡村规划的重要性不言而喻。而作为改革和发展的前沿地区，广州城镇化呈现出政府主导开发和村庄自发建设并行的“双路径”模式，乡村地区用地低效、公共服务设施欠缺，并由此逐步导致城乡之间空间管制失序、发展失衡，严重制约了广州新型城镇化和城乡协调发展。   业内专家认为，当前乡村规划的困境在于，依旧延续着城市规划的老路子，延续着自上而下、政府主导的城市规划思维，编制和实施都不能准确把握乡村规划的本质，频频导致落地难、实施难。因此，如何引导村民充分参与村庄规划是当下迫切需要解决的问题，尊民情、顺民心应成为开展村庄规划工作的准则。参与的方式也应由早期停留在规划编制前期环节、问卷调查和入户访谈等单一形式，逐步向规划各个环节、多元参与方法扩展。   广州乡村规划虽然开始较早，在1997年~1999年、2007年~2010年两轮规划中取得了一定成效，但实际推进效果不尽理想。为解决这一问题，广州市在新一轮规划编制中，建立了“市指导、区负责、镇组织、村参与”的工作机制，明确各方责任分工，确保村民全程参与村庄规划的调研、编制、公示和审查，依法依规表达自我诉求，以自上而下、自下而上相结合的方式全力推进规划编制。   在这其中，政府、村民和规划编制单位三方角色发生了转变。村民变成编制主体，政府扮演了引导者和服务者的角色，而规划编制单位成为技术支持者，通过引导和提供咨询服务，激发村民参与规划编制的积极性，并把村民合理诉求转换成规划方案。   实施：规定动作+自选动作 确保村民参与规划编制   在广州推出的“村民参与”实施方案中，明确规定宣传发动、现状调查、方案编制和公示审批四大阶段15项必做的“规定动作”，通过建设“规划工作坊”、召开“村民大会”、进行“规划公示”等方式让村民直接参与规划编制。   白云区钟落潭镇寮采村的做法被认为是标准规范的流程蓝本。距离市中心只有半小时车程的寮采村，是广州“美丽乡村”示范村庄规划试点。2010年，并不富裕的寮采村决定发展观光休闲农业。村委会肖委员说：“刚开始的时候，村民自发开展项目建设，但由于没有规划引导，各类建设毫无章法，走了一段弯路，真正发展还是在制订了乡村规划以后。”现在，寮采村规划蓝图上“观光农业”的战略定位已化为醉人的田园景色——“七彩花田”的花卉、果园中的葡萄，还有绿树环绕的河水。   据肖委员介绍，村民参与主要体现在前期征求意见、初步成果征询意见、规划成果批前公示和审议规划成果4个环节上。4个环节环环相扣，覆盖了寮采村规划从无到有的全过程。在整个规划编制期间，村民参与从信息收集环节向方案编制、民主决策等更多环节扩展，参与的深度和广度持续得到突破，用自己的双手描绘出家乡未来发展的蓝图。村主任萧建星说：“村里的未来发展方向是我们自己定的，设计院只是把我们的想法变成了一张图，而这张图也是我们自己画的。”   为寮采村作规划的规划师认为，村庄规划跟城市规划有很大不同，要充分尊重村民的意愿。“村庄规划使用者是村民，如果村民不同意，做什么都是没用的。”   除了规定动作，广州各区还结合实际，形成“自选动作”和“创新动作”，确保村民参与规划，取得实效。   白云区成立了“项目建设服务小分队”， 把规划服务前移， 深入镇村，为建设项目落地问题答疑解惑的同时，宣传乡村规划的作用和意义，发动村民广泛参与村庄规划。   从化市践行“驻村规划师”的理念，规划编制单位在村里租了房子，与村民生活在一起，参加村民的节庆活动，充分了解村民的日常生活习惯和当地的生活习俗，为编制村庄规划打下基础。   花都区村民充分参与的特点是把村民代表大会的民主制度与“榕树下”村民自发议事的乡村民俗相融合，确保规划方案落地。这种方式不仅延续了村庄传统，更在新时代焕发了活力，成为对村民代表大会的有益支持和补充。   成效：村民规划意识得以增强 从“要我做”变为“我要做”   相比于自上而下贯彻上级指令的乡村规划，由下而上反映村民需求、体现村民参与的规划更易得到村民拥护，从而大幅提升规划的可行性，破解规划实施难题。   广州在村民参与过程中充分了解村民意愿，将村民建房、村经济发展、村民收入、村庄配套设施建设和村庄环境等需求在村庄规划中予以落实，最后将规划成果纳入“村规民约”，编制“看得懂，用得上”的规划。切实保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权，体现了村民的主体地位，“实现了从‘闭门编规划’到‘共编共管共用’的转变，实现了村民‘要我做规划’到‘我要做规划’的转变。”相关负责人说。   南沙新区东涌镇马克村村委会主任“明朗”这个词概括了整个村庄规划的过程。他说：“以前村庄规划都是镇里定好了，我们都不知道是怎么回事，这一次不一样了，规划师真正进到村里了，村民都能够表达意见，整个方案我们都很清楚。”   在花都区炭步镇社岗村，参加过前两轮村庄规划的村民感慨，这一轮的规划内容总体上来说更加完善和全面，对村民意见的听取和反映也更到位。规划好了，生活也会变得越来越好。   增城市沙头村村民对通过的乡村规划方案表示满意，也乐于看见自己的意见得到重视，“规划师与我们进行了充分沟通，我们的意见在规划里都有所体现。”对于融入了自己心愿的蓝图，村民们充满着期待：“整个规划是我们与政府一起做的，我们现在就期望规划能够快点落实。” 预算造价信息广东省预算造价信息广州市预算造价信息