范恒山：我国13个区域规划依循3条线索

去年，我国经济超额完成“保八”目标，各省份中有26个GDP增速超过10%，安徽加入后，GDP超万亿的省份共有14个。      “中国经济为什么企稳回升？是一个个地区政策支撑的，尤其是那些国家给了规划、给了文件的重点地区，这足以证明国家的区域政策有多么重要。”国家发展和改革委员会地区经济司司长范恒山表示。     2009年至今，国务院先后批复了十三个区域规划：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《关中-天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《促进中部地区崛起规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《甘肃省循环经济总体规划》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。     如果在地图上把区域规划涉及的省份标注出来，基本覆盖了中国大部分地区。而尚未有规划的省份，也纷纷加紧报制。本报记者获悉，河南省正在规划编制过程中。     “这几年的区域性政策、规划和文件的制定，不是杂乱无章的，不是说地方的领导一跑，就能够上升到国家战略，它是按照一定的线索来主导的。”范恒山表示。     范恒山透露，作为国家战略的区域规划，并非简单的地方博弈结果，相关部门在审批规划的过程中，始终按照三条线索来推进：基于加快重点地区发展、基于落实重大发展战略、围绕地区区域开拓空间。     仔细比较13个规划，不难发现，区域发展战略遵循着这样的轨迹来进行。     用规划解决区域差距     从“九五”开始，鉴于我国地区间差异越来越大，国家陆续出台了一系列促进区域发展的战略。从上世纪90年代提出的西部大开发，到振兴东北老工业基地，加上从改革开放以后逐渐形成的支持东部率先发展的战略，构成了国家区域发展的基本内容，在党的十七届四中全会中概括为国家总体战略。     “应该说这个战略实施以后效果非常明显，区域发展的协调性大大增强，但是我们也看到我们国家地域辽阔，自然条件、历史基础、经济水平差距都很大。”范恒山说。     对于重点地区的定位，发改委始终抓两头，一方面条件较好地区的加快开放开发，另一个方面是条件较差地区、贫困地区的加快发展。     现在已经出台的规划和政策性文件无非是两类，比如国务院关于支持长三角经济社会发展的意见，关于珠江三角洲改革发展规划的纲要；另一方面又特别重视欠发达地区，特别是欠发达的少数民族地区。     中国区域经济学会原会长陈栋生告诉记者：“少数民族地区往往也是欠发达地区，集合老少边穷于一体，现在5个自治区，4个已经有了区域规划，比如说新疆发展的文件，宁夏发展的文件，最近又推出了关于广西发展的文件等等，这些规划以及区域政策的出台，带来了十分明显的效应。”     正是针对不发达地区的规划，改变了长期以来东中西部差距越来越大局面，确定了中部、西部和东北地区经济增长超过东部的势头，并且首次出现了不发达地区和欠发达地区超过了发达地区的拐点。     全国经济综合竞争力研究中心福建师范大学分中心主任、《2010中国省域竞争力蓝皮书》主编李建平告诉记者：“通过我们的研究，西部地区、东北地区的竞争力得分都在上升，其中东北地区的上升得分最高，远超较早利用中央政策发展的东部地区，地方政府加强对振兴规划政策的利用，东中西部地区之间的差距在缩小。”     国家统计局发布的数据也印证了这一点，“八五”期间中国东部地区GDP的增收比西部地区高5个百分点，到了“九五”已经缩小到2.1个百分点，截止“十五”期间，进一步缩小到1.74个百分点。     “从2008年起，中部、西部、东北增长速度开始超过东部，一直到去年始终保持这样一个增长势头，这是多少年没有的，可见政策的效应之大。”范恒山说。     据悉，下一步发改委还是坚持把缩小地区差别作为促进区域协调发展的首要任务。促进区域协调发展涉及到很多方面，例如人与环境的协调、经济与环境的协调、经济和社会等等。     一位参与区域规划调研的人士告诉记者：“天天守在北京、上海，以为我们很快超美国了，实际上不是这样的。原来搞改革的时候，跑大城市比较多，自以为了解中国国情，这两三年跑了贫困地区，到牧民家里，看到牧民睡在地上，那个时候产生了感情，研究政策的角度都会不一样。我们要抓两头，只有这样才可以加快缩小差距。”     目前，衡量两极差别的关键指标仍然是最具标志性的各省GDP，今后，发改委将把缩小差距落实到一些更有实质性意义的指标上：人均收入的差距、人均GDP的差距、人均财政收入的差距等。其中最重要的一个指标是公共服务均等化。     “这个需要国家来提供。而国家对各个地区公共服务的提供，应该一视同仁，而这是最有条件来缩小差距的。”一位知情人士告诉记者。     国家意图与地方谋划     “现在地方上报的方案都有自己的利益诉求，那么中国三十几个省能不能合到一起，是制定规划过程中必须考虑的问题。”陈栋生告诉记者。     地方把自己制定的方案上报给中央后，一般由发改委组织几十人甚至上百人的团队实地调查，与地方政府协商，最后制定方案。区域政策是国家宏观调控政策体系和政府经济调节工具系统中的重要组成部分，去年国务院批准了一系列地区的发展，思路上升为国家战略。在这个过程中，中央与地方难免会有博弈。     在方案商议过程中，发改委坚持按事权来划分、推进工作任务。“哪些是国家应该做的，哪些是地区应该做的，国家不能代替地区来做。国家不宜去为一个省里面的某个行政区来发文件，那是地方政府的职能。国家就要解决关键问题，涉及到全局的问题，涉及到经济一体化的问题。”范恒山表示。     中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山也认为，规划是战略性的、导向性的，关键看这个区域的功能定位是否合理，这就要求从国民经济乃至国际经济的范围，确定本区域的分工地位，充分发挥比较优势。     这一轮中央政府批复的区域规划中，并不是着眼于给这些区域多少政策优惠、多少投资项目，避免把中央政府批复规划视为一种政策待遇，各地都要争戴一顶“帽子”，而是给予更多的制度创新和实验的自主权力，地方运用得当会产生更大的效应。如果每个区域都由中央政府批复一个规划，既不现实，也失去了应有的作用。     “比如说为了两型社会建设，推出了江西鄱阳湖生态经济规划，围绕推进产业结构的调整升级，推出皖江城市带产业转移示范区规划。我们总说东中西产业转移，产业结构调整升级，那么国家有没有手段、能不能通过一个地方的试验来解决这个问题？通过规划，马上我们有一个试验的地方。”范恒山解释说，国家的规划和区域性的文件大体是围绕落实国家重大发展战略来提出的。     根据李建平的观察，地方在制定规划过程中，对中央提出的转变经济增长方式的要求是非常有针对性的。“转变经济增长方式要调产业结构，现在我国经济发展的薄弱环节就在经济结构，还有发展方式问题，全球应对气候变化，发展低碳经济，这些在制定规划的过程中都要考虑进去，而不是传统的结构调整。”李建平告诉记者。     当然，作为国家层面批复的区域规划，中央政府肯定会在基础设施建设、产业布局、大型工程项目等方面给予适度倾斜。     陈栋生分析到：“区域规划和政策历来是我国经济发展的重点，特别是在去年，综合国务院的十大产业调整振兴规划，成为应对危机的一揽子计划的重要组成部分，也是中央政府谋划长远发展的两大抓手之一。”     为应对国际金融危机对我国经济的影响，根据国务院部署，国家发展改革委等部门陆续制订发布了钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息以及物流业十个重点产业调整和振兴规划。     “下一步的区域规划，要坚持解决关键性的问题。比如说产业结构调整提升、基础设施一体化、发展的机制造血等关键问题，促进区域协调发展，要把着力点放在解决这些关键问题上。”范恒山表示。     而产业关系调整，环境保护，包括推进区域发展的方式是行政的还是经济的，是随意的还是通过法律规范来推进的，这都涉及到长效机制的建设问题。据悉，接下来，相关部门将着手建立区域规划的长效机制，避免“零敲碎打”。     突破行政区隔     “我统计了一下，去年大概公布了13个区域规划和区域政策，都是国务院常务会议，中间不跨省的九个，跨省的四个（包括海西）。如关中—天水经济区就跨越两个省级行政区，也就是说中央一直在努力推进区域合作，像辽宁沿海、江苏沿海，就在新一轮规划中得到新的发展空间，这是重大的探索。”陈栋生告诉记者。     去年的规划中，值得注意的是对沿海核心经济圈的提升和拓展。以“长三角地区进一步改革发展意见”的实施和“海峡西岸经济区建设”为契机，东海经济圈正加速形成，两岸交流合作得以深化。     福建省政府发展研究中心主任李闽榕在接受本报记者采访时表示：“海峡西岸规划方案，重点是促进海峡两岸合作交流，双方共赢，通过海峡经济区的发展，成为中国经济新的增长极。对福建来说，面临的将是超常规发展的机遇。”     据他介绍，国务院关于海西发展若干意见出台后，福建省政府立即深入调研，修订海西区发展规划纲要，产业布局、项目布局、对台相关交流合作等政策正在全力推进，“这是福建省委省政府去年下半年工作的重中之重。”     此外，以首都圈为核心，以山东半岛、辽中南地区为两翼，提升和拓展环渤海经济圈；以珠三角地区改革发展规划纲要的实施、广西北部湾经济区建设以及中国-东盟自由贸易区建立为引擎，加速形成南海经济圈。     “利用国际和国内两个市场拓展我们经济发展的空间和潜力，是规划的另一核心，我们围绕这个方面出台了一些规划。比如说江苏沿海地区的发展规划，就是基于南北联动。北部湾规划，就是基于把北部湾打造成为与东盟前方合作的前沿阵地和桥头堡的编制。前段时间启动的东盟自由贸易区，实际上是以我们北部湾为基础的。从相关地区的反应来看，这个规划有了一定的超前性，我们保持了主动。”范恒山介绍说。     在制定区域规划的过程中，相关部门坚持按经济区而不是按行政区的方式来推动。如果每个省都单独出规划，在地理单元上相对成块，就会支离破碎。     但是区域竞争与区域合作是矛盾的统一体，不能截然分开。由于地方政府现在也认识到区域合作的必要性，形成了一些地方首长的定期协商机制，如长三角地区和东北地区，有些地区在资源开发利用中自主建立了利益补偿机制，还有些地区在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域展开了实质性区域合作。     从地方政府来说，研究区域发展的政策，形成促进区域发展的战略，成了各省市自治区促进各区域发展的重要任务，成为一把手的工程，各地的书记省长都几乎把促进地区发展战略放到了第一位。     对此，范恒山表示：“区域间的互促互动，应该成为我们促进区域协调发展、促进国民经济平稳较快发展的重要路径。这就要建立在利益关系基础上，实行在市场关系运作下的优势互补和要素的自由流动，把人才、资金怎么整合起来，不能让某一方总做赔本的买卖。”

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