“红头文件执行力”系列报道之滕州废塑料加工

　 编者按：建设法治政府，是我们长期以来孜孜不倦的追求。然而这漫漫的征程中往往也点缀着一些不和谐音符。 

　　行政立法作为国家行政机关制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件(我们常说的“红头文件”)的活动，关键问题是如何充分了解民意，并在立法中准确地表达民意。然而在实践中，很多“红头文件”制定程序不完善，不能充分表达公众的利益和意愿。不能反映民意的行政立法，出生时就带有不良胎记，甚至因没有百姓支持不能顺利执行，最后徒成摆设。同样，还有些行政立法由于行政相对人的抵制抑或行政机关执法不力的原因而产生梗阻，最后导致行政立法脚不沾地，无法得到切实的执行。一边是红头文件如雨后春笋，一边是这些红头文件如云中漫步，空中楼阁，无法有效地深入民生指导生活。行政立法实施不力的最大后果就是损害了法律的权威性。 

　　本版推出关于行政行为执行力的系列报道，旨在正视现实中存在的行政行为执行力的问题，引起应有的重视。 

　　中国政法大学教授 薛刚凌  

　　话题主持：彭于艳  

　　新闻回放  

　　据人民网5月9日报道：1988年至今，振华矿用风筒布有限公司（以下简称振华公司）一直在山东滕州市东郭镇后良村加工废旧塑料，产生的废水、废渣、废气对地表水、地下水和大气产生严重污染，对村民带来不少危害，甚至因为其特殊的地理位置将影响南水北调的水质。早在2005年11月26日，{TodayHot}山东滕州市政府就下发文件：“由于振华公司地处荆泉水源地上游补给区，紧靠荆泉漏斗区，直接威胁荆泉水质安全，必须予以清理取缔。”“自本意见下发之日起，东郭镇振华风筒布厂要立即停产，落实关停措施，东郭镇振华风筒布厂要在2006年6月30日前自行清理完毕。清理取缔振华公司。”然而记者暗访时发现，振华公司仍然机器轰鸣，多年来生产照旧，政府文件根本没得到执行。 

　　彭：滕州市政府的规范性文件在这里形同虚设，政府行政行为的严肃性荡然无存，这是否是对政府行政行为执行力的一种挑战？ 

　　薛刚凌：对，现实中有一些政府管理行为得不到有效执行的现象。我们知道，行政行为应该具有执行力，已生效行政行为有要求义务人自行履行义务或强制其履行义务的效力。被处罚者不履行处罚义务和滕州市政府的作为不力无疑都是对行政行为执行力的挑战。在此情况下，相关职能部门和滕州市政府没有进一步采取相关措施，没有采取强制手段来强制其履行。与行政不作为相比，滕州市政府采取了一定行为，发了要求停产清理的文件；但从职责要求来看，它又做得不够，做得不到位，没有采取有力措施去落实文件内容，这是一种怠于履行职责的表现，导致滕州市政府的处理行为丧失了执行力。 

　　彭：您刚才提到，有些政府管理行为没有切实执行。您觉得原因是什么？   　　薛刚凌：我们处在社会转型期，政府执行力不足是多种原因造成的。首先，我国执行体制还没理顺，就拿环保执法来说，政府环保部门的职权有限，一些重大环境违法行为需本级政府甚至上级政府处理，治理一项环境违法需多个政府部门配合，一旦某个部门配合不够或哪一方怠于履行职责就可能导致环境违法得不到根治。具体到滕州市的实际，就算当地环保、工商、公安等部门能够联合起来，{HotTag}但要彻底治理振华公司污染，还应由滕州市政府发文，靠地方政府的配合，没有滕州市政府配合，治污成为一句空话。其次，有的执法领域缺乏执行手段，有的执法领域却是有手段但没到位；再次，需要管理的事务太繁杂，政府履行职责需要的资金、人力、物资保障还不够。还有一个原因就是，老百姓履行政府决定的自觉性有待提高，再加上有时就是有关政府决策失误，老百姓就更不可能去履行了。 

　　彭：行政行为执行力的缺失有什么危害？ 

　　薛刚凌：政府行为得不到执行会产生很大的恶果，因为行政行为的执行力关系到行政行为内容及时、切实地实现。为维护法律秩序的政府处理决定如果得不到执行，一方面，是对法律秩序的极大破坏，甚至导致法律虚无主义；另一方面，它又严重损害了百姓的利益。比如这次事件中，百姓长期受振华公司的污染，身体健康长期受到重大危害，利益受到损害的百姓必然会埋怨政府，这既影响了政府权威，又影响了政府和人民的关系。 

　　彭：看来，维护行政行为执行力确实很重要。今年国务院《政府工作报告》也首次突出强调“提高政府执行力”，把提高政府执行力作为政府加强自身改革和建设的一个着力点。您对提高政府执政力方面有什么建议？ 

　　薛刚凌：我国当前有些地方政府办事效率不高，形式主义、做表面文章的现象，很大程度上是政府执行力不足惹的祸。就像我刚才谈到的，由于造成政府执行力不足的原因非常复杂，特别是涉及到利益共同体，官商勾结的因素时，单靠执行本身不能解决所有执行不力问题。 

　　执行不力的问题不仅因执行本身引发，其实，行政管理所有环节上的问题最终都会在执行环节爆发出来。因此，必须从各个方面来加强我国政府执行力建设，我国目前正在制定的行政强制法就是为了解决这一问题。同时，为了提高我国老百姓的法律意识，加强对老百姓的自觉守法教育也相当重要。

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