国际能源安全机制的演变与面临的新挑战

　　由于对能源安全特别是石油安全的影响因素越来越多，尽管现行的能源安全体系在目前形势下依然发挥着应有的作用，但越来越不能有效保证市场的稳定。随着国际社会对能源安全的迫切需要，特别是对石油安全的呼吁，使得现行的能源安全机制受到挑战，促使它不得不进行新的发展。  

　　２００６年八国集团首脑会议（Ｇ－８）由俄罗斯承办，已于今年７月在圣彼得堡召开。圣彼得堡是普京总统的家乡，也是普京赴莫斯科任职前工作的地方，更是俄以西为师、对外开放、对内改革、发展强盛的象征。这次峰会的首要议题是能源安全问题，实际上是油气安全问题。因为：第一，作为东道主，普京手里的“王牌”，可以说只有能源。今年年初俄乌天然气价格之争、随后欧洲各国的反应以及欧盟的“共同能源政策”，可以解读为普京为峰会议题所作的铺垫；第二，今年以来愈演愈烈的伊朗核危机，以及高企的原油价格（已经达到２００３年初的３倍），十分及时地为峰会提供了八国共同关心的题材。第三，２００４年以来中国、印度经济强劲增长等多种复杂因素造成的原油消费和进口量增长，以及两国为能源安全所采取的措施，使各大国产生了忧虑，要求中、印、俄加入以国际能源署（ＩＥＡ）为核心的国际能源安全机制似乎已成为各大国的某种共识。本文首先对国际能源安全机制形成进行了简单的历史回顾，然后重点分析了该机制的作用机理，最后讨论了国际能源安全机制所面临的挑战。 {TodayHot}

　　一、国际能源安全机制形成的历史回顾

　　１．世界石油工业发展史

　　根据石油工业的发展历程，将现代石油工业分为以下几个阶段：

　　（１）现代石油工业的诞生阶段：１８５９—１９００年

　　这一时期的主要特点是：①石油主要被加工成煤油用做点灯，同时被用做润滑油，因此１９００年以前的石油工业被称为灯油时代；后来，随着内燃机的出现，石油逐步成为了内燃机燃料。从这一阶段的历史可以看出，石油工业自其诞生，就是一种国际性工业。②这一时期，是石油科学技术的“幼年时期”，石油地质学出现萌芽。１９世纪６０年代，加拿大地质学家斯泰利·亨特就提出背斜理论的雏形，总结早期找油实践，指出了石油储集必需的四个条件。另外，由于石油源源不断地被开采出来，必须把它们储存和运走，因此，油气储运技术进展最快。 {HotTag}

　　（２）跨国石油公司兴起和二次大战期间：１９００—１９４５年

　　这一时期的主要特点是：①汽车工业的迅速发展和汽车进入千家万户，汽油的需求急剧增加，汽油取代煤油成为主要的石油产品，石油工业进入了“汽油时代”。②世界上石油生产的范围和规模迅速扩大，除了２０世纪１０年代在古巴、哥伦比亚、委内瑞拉、捷克斯洛伐克、摩洛哥、埃及、阿尔巴尼亚、巴基斯坦先后发现油田外，２０—４０年代，又有五大洲的一批国家进入产油国的行列，其中最主要的：一是委内瑞拉迅速上升为第二大产油国；二是中东阿拉伯国家相继发现大型和巨型油田。③第二次世界大战对于世界石油工业既是巨大的破坏，更是巨大的机遇。二战期间，盟军的胜利，很大程度上得益于石油。

　　（３）石油工业的成长与ＯＰＥＣ的崛起阶段：１９４５—１９７３年

　　从二次大战结束到上世纪７０年代中期，是世界石油工业急速成长的“黄金时期”，其主要特点如下：

　　①世界石油产量和探明可采储量以很高的速度增长，２０年间产量翻两番。②这一阶段最突出的是中东发展成为世界石油工业的中心。人们在波斯湾周围的陆上和海上，获得了油气勘探大胜利。除战前已发现的科威特的大布尔干油田、伊朗的阿家贾里油田在这个时期先后投入开发以外，还有许多重大油田。在１９６０年成立的欧佩克开始发挥其影响力，并逐步崛起。③前苏联经历了两次石油生产的战略接替，探明储量和产量迅速上升，１９７３年前苏联石油产量超过了美国而成为世界第一大产油国。④中国石油工业迅速发展。１９４９年全国解放，玉门、乌苏、延长三个油矿及东北几座人造油厂的石油年产量总共才１２万吨。但以后在中央人民政府领导下，集中国家的力量，促进了石油工业的恢复和发展。

　　（４）石油工业的现状：１９７３年至今

　　这一阶段，世界石油工业发生了重要的变化，主要是：①世界石油工业的基本特点是在大动荡、大改组中继续波浪式发展。一是为了争夺中东石油控制权的战事不断，二是石油价格大起大落，三是原本处于殖民地、半殖民地状态的石油生产国，团结战斗，为维护本国的石油权益和主权开展了艰苦的斗争，四是整个世界石油工业在动荡中大分化、大改组。②整个世界石油的储量和产量，在上世纪７０年代达到了高峰；而且，７０—８０年代，世界许多主要产油国的产量也先后达到高峰。８０年代以来的总量增长，不再是少数国家起“擎天柱”作用，而是由于更多的地区发现了石油，更多的国家加入产油国的行列。③７０年代末８０年代初，中东石油产量和出口量达到高峰。中东仍然是世界石油储量最丰富、产量最高的地区，但其地位在相对下降。④世界上海洋石油资源的开发，最早始于２０世纪初。当时，黑海边的巴库地区及美国加利福尼亚海滨，发现陆上油田向浅海延伸，于是修筑木桥进入滩海钻井和采油。⑤世界石油生产从以往一直上升，转变为在波动中起伏。１９８０年前后形成一个高峰，８０年代中期出现一个低谷，９０年代有所起伏，呈现缓慢增长。⑥世界石油工业经历着信息技术革命。以“信息高速公路”为标志，世界范围内２０世纪８０年代开始的以信息技术为核心的技术革命，正深刻地影响石油工业。⑦世界石油工业出现了大规模的并购浪潮。自１９９８年以来的新一轮石油公司并购超越了以往的任何时期的并购，表现在跨国界和巨大规模上。一些大的石油公司之间实现了合并，如埃克森与莫比尔、英国石油与阿莫科和阿科、道达尔与菲纳和埃尔夫、雪夫隆与德士古等等。从而改变了国际石油公司竞争的局面。

　　２．２０世纪７０年代的两次石油危机对西方工业化国家的巨大冲击

　　１ 第一次石油危机

　　１９７３年１０月６日，埃及和叙利亚为洗去第三次阿以战争失败的耻辱，联手进攻被以色列占领的西奈半岛和戈兰高地，第四次中东战争爆发。战争期间，阿拉伯国家举起石油武器助战，石油禁运一直持续到１９７４年３月８日。石油禁运和油价的大幅度上涨，给西方发达国家的经济带来了严重的影响。为了应对石油危机给发达国家带来的冲击，国际能源署应运而生。

　　２ 第二次石油危机

　　１９７８年底，伊朗发生了伊斯兰革命，导致了亲美的巴列维政权的垮台和什叶派穆斯林的胜利。伊朗当时是世界上第二大石油出口国，在它每天生产的６００万桶石油中，有５２０万桶供出口，一年合计２．６亿吨，接近日本一年的石油消费量。在什叶派穆斯林反抗巴列维王朝的斗争过程中，由于石油工人罢工，使得伊朗的石油产量和出口量下降，造成石油市场供应短缺。１９８０年９月２２日，伊拉克发动了历时８年的两伊战争。由于两伊战争，伊朗的石油出口减少，而伊拉克则几乎停止石油出口。自１９７９年初，油价开始暴涨，７月１日欧佩克将石油标价提高到１８美元一桶，１９８１年１０月再次提高到３４美元一桶。油价的大幅度提升沉重打击了西方工业国家经济，使其石油进口费用大增，国际收支恶化，通货膨胀和失业率增加。

　　３．国际能源署（ＩＥＡ）的建立

　　１９７４年美国总统在华盛顿召开国际能源会议制定了“国际能源计划”。１１月签署计划的１６个经合组织成员国成立了国际能源署以下简称ＩＥＡ。ＩＥＡ的宗旨是各成员国间在能源问题上开展合作，包括：调整各成员国对石油危机的政策，发展石油供应方面的自给能力，共同采取缩减石油需求的措施，加强长期合作以减少对石油进口的依赖，建立在石油供应危机时分享石油消费的制度，提供市场情报，以及促进它与石油生产国和其他石油消费国的关系，联合开展能源研究和开发活动。

　　二、国际能源安全机制的作用机理

　　１．国际能源安全机制的作用

　　ＩＥＡ自成立以来一直坚持它的宗旨，并在许多方面扩展了业务，其作用主要体现在以下四个方面：

　　（１）建立了石油共同储备

　　石油共同储备在应付危机的措施中是最及时和最实用的。ＩＥＡ要求经合组织成员建立共同战略石油储备，这是真正意义上的现代石油储备的开始。ＩＥＡ在两次危机中的经验表明，建立必要的战略石油储备，各成员国拥有的至少可供６０天消费的石油储备后来为９０天不仅可以防止石油供应中断对国家经济造成损失，还可以在油价暴涨的情况下，起到平抑油价的作用。“９·１１”事件后，为确保石油安全，美国总统布什要求储备量增加到７亿桶。

　　共同储备的建立不仅促进了ＩＥＡ国家之间的联系，而且还促进了ＩＥＡ成员国家与非成员国家之间的合作。通过合作，提高了ＩＥＡ的能源安全、能源部门的经济效率以及能源服务方面的环境规定，使ＩＥＡ获得了一个平衡的多样化的能源供应渠道，确保了长期的能源安全。

　　（２）信息共享

　　为了及时监测世界石油市场的变化趋势，ＩＥＡ建立了全面的能源石油、天然气、煤、电等数据库。这些数据不仅提供给ＩＥＡ成员国，而且还提供给非成员国进行交流。这些信息也不仅仅限于国家政府机关，而且还提供给石油公司以及消费者。信息共享在应付危机中起到了重要的作用。ＩＥＡ通过及时宣布石油的供应和储备情况、建议石油公司从库存中提取石油、建议政府和消费者保持克制行为、建议石油公司和消费者减少石油的购买，从而降低世界石油市场的不确定性和多变性。同时，ＩＥＡ的秘书处已经成为全球能源信息统计的权威。

　　（３）能源政策协调

　　ＩＥＡ建立了能源合作机制，能源合作是能源政策协调过程的结果。几乎每隔四年，来自成员国和秘书处的能源专家都会全面回顾各成员国的能源政策。ＩＥＡ的专家每年都会定期或不定期地访问成员国并就各国的能源政策提出建议，有效地协调了各国能源政策。此外，ＩＥＡ每隔两年就会对主要能源标准进行回顾，从而进一步确定主要能源政策的发展方向，为各国能源政策提供指导。

　　（４）能源技术推广

　　通过国际合作从而鼓励更清洁、更有效的能源技术的开发和发展是ＩＥＡ工作活动的中心。能源政策和能源市场所面临的挑战使可再生能源技术的地位更加显著。ＩＥＡ成员国的技术专家与非成员国专家进行合作，为成员国政府和国际社会开发新的可再生能源。ＩＥＡ在众多国家的数据基础上进行模拟演练，从而制定方案来指导政府推广有潜力的可再生能源技术和节能技术，并对部分能源技术问题进行了深入研究。

　　２．国际能源安全机制的作用机理

　　（１）石油安全应急对策是国际能源安全机制的主要内容

　　ＩＥＡ总部下设的常设分支机构ＳＥＱ（紧急问题常设机构）专门负责处理能源的紧急问题，接受由来自成员国和世界范围内的石油生产、供应、炼油以及运输等各个部门专家组成的工业咨询团的咨询，与国际石油界和各成员国政府共同做出常规的应急响应。石油安全应急对策要求每一个成员国保证储备相当于９０天的石油净进口量，在欧盟各国，这项责任被强化为以消费量为基准。当国际石油供应量下降７％时，就要启动石油安全应急对策：动用储备、限制需求、释放备用油田生产、转换燃料、共享有效的石油供应。为了保证适应变化多端的世界石油市场以及对突发的石油供应破坏做出快速响应，ＩＥＡ对其成员国要进行惯例检查和咨询。ＳＥＱ要求每一个成员国都必须接受秘书处和２－３个考察国的检查。

　　（２）能源技术合作推广是在能源技术研究委员会（ＣＥＲＴ）指导下进行的

　　为了协助ＩＥＡ开发推广能源技术，推动新技术和改进技术的开发及应用以便提高成员国能源安全、促进环境保护和加快经济发展，ＣＥＲＴ建立了四个由成员国组成的专家组：化石燃料工作组、可再生能源技术工作组、能源终端用户技术工作组以及核电协调委员会。另外，ＣＥＲＴ还建立了专家组对电站技术、项目研发优先权的设置和评价及石油和油气提出建议。项目的目标是提高能效及技术的可靠性、评估最新的能源技术、减少使用能源对环境的影响以及与非成员国合作。

　　３．ＩＥＡ在增加国际石油市场透明度和信息传递所起到的作用

　　１９７３－１９７４年石油危机发生之后，新成立的ＩＥＡ决定建立“综合石油市场信息系统”。ＩＥＡ试图让世界石油市场变得更加透明，让信息更加完整、可靠和准确。希望这些信息对ＩＥＡ成员和公众都有效。

　　（１）石油市场信息政策

　　在第一次石油危机中，经合组织国家经历了信息分享的困难，在ＩＥＡ成立后他们便建立了石油市场信息系统。ＩＥＡ认为工业国家需要和石油公司建立更加密切的联系，使国际石油市场的透明度不断加大。新的系统将会在不削弱石油工业竞争力的基础上提高石油市场的透明度。各成员国要为管理委员会提供有关公司治理和财务结构、投资、合同、生产指标、股票信息、原油和成品油的成本以及价格等信息。管理委员会还会根据需要要求增加其他内容。

　　（２）综合石油市场信息系统

　　原油进口价格信息系统是ＩＥＡ最早建立的信息系统，在１９７５年２月，ＩＥＡ成立刚刚３个月之后，该系统就开始运作。在每个季度结束的３０天内，各个公司将它们的数据报告给其政府，然后各国政府在那个季度结束４５天内将报告提交到ＩＥＡ，这就保证了信息的时效性。该系统运作到了１９７９年，直到建立了一个新的原油出口记录机制。新的机制能够提供每个月的所有交易的细节，并且能得到每一份单独交易的价格数据。除此以外，还有很多的早期信息系统。

　　原油进口登记系统是１９７５年以来ＩＥＡ一直使用的主要信息系统之一。该系统主要有三个作用：对成员国和秘书处而言，这将增强他们对石油价格的变化机制的理解；必要的时候，对短期价格的趋势和石油质量的变化进行分析；为ＩＥＡ发表的“能源价格与税收”和“石油市场报告”提供数据来源。

　　（３）石油公司所扮演的角色

　　ＩＥＡ需要石油公司在国际市场上运营的各种资料，这些资料只有公司自己才能提供。ＩＥＡ的成员之间也会就许多能源问题展开讨论，并且将共享这些讨论结果。各公司可以向ＩＥＡ进行咨询，这些咨询将会分发给所有的成员国。

　　（４）信息的分发

　　石油市场信息的分发是建立ＩＥＡ的主要目标之一。ＩＥＡ向各国政府与公司发布相关信息从而为各国制定能源政策和促进石油市场的发展提供依据。

　　４、ＩＥＡ成立３０年来的运行情况

　　ＩＥＡ自１９７４年１１月成立，３０年来运行基本正常。尽管在此期间该组织也存在一些问题，但在一些特定时期还是起到了应有的作用。

　　（１）制度方面

　　ＩＥＡ成立前，１９７４年２月，在华盛顿召开的国际能源会议是该机构制度制定的开始。随后签署了多项关于国际能源计划方面的协议，并成立了相关组织。此外，还制定了能源安全准则与程序以及如何解决争议问题宪章，并制定了ＩＥＡ成员所需具备的资格。

　　（２）政治方面

　　１９７７年１０月，ＩＥＡ制定了能源政策的组织目标与准则，确立了ＩＥＡ在能源政治上的组织原则。

　　（３）石油安全方面

　　ＩＥＡ针对突发事件，自１９７６年５月就编制并采用了紧急情况管理手册。随后一直围绕着如何应对紧急情况，不断做出努力。

　　（４）长期合作方面

　　在关注短期政策的同时，ＩＥＡ于１９７６年１月通过了关于采用长期合作程序的协议。ＩＥＡ兼顾储备的持续性与效率。本着可持续发展的目的，ＩＥＡ比较注重能源使用的多样性。同时，能源和环境问题也是ＩＥＡ一再强调的问题之一。

　　（５）研究和发展方面

　　１９７５年１２月ＣＥＲＴ成立以来，ＩＥＡ在战略方面对研究和发展提出了很多好的建议。同时，ＩＥＡ大胆地将能源技术商业化，与发展中国家在技术方面协作时按原则操作，制定出如何选择和施行未来合作项目的指导政策。

　　（６）关注石油市场

　　ＩＥＡ于１９７４年１１月建立了石油产业工作会议，并对石油公司提供咨询服务。实际上，ＩＥＡ的工作相当细致，不仅登记原油产量，也关注成员国炼油情况，同时对石油生产实施监控。

　　（７）与非成员国的合作方面

　　在经济发展过程中ＩＥＡ 的努力促进了各成员国和非成员国经济的健康成长。

　　（８）战略储备的动用

　　ＩＥＡ有过四次准备动用和两次动用石油储备的情况，下面对两次动用储备的效果进行分析。

　　第一次动用石油储备是由海湾战争引起的。１９９０年８月１日，经合组织国家的政府和公司的所有石油储备量只能供给９９天，而政府所持有的储备量只能供给３０天。在这种情况下，ＩＥＡ准备增加石油供给量。他们准备在１５天里每天额外增加２５０万桶石油供给。这其中，２００万桶来自各成员国的石油储备，４０万桶来自石油节约，１０万桶来源于石油之外的燃料转换和剩余能力的利用。ＩＥＡ的成员国如芬兰、法国、冰岛都接受了ＩＥＡ临时计划，他们对伊拉克入侵科威特所带来的后果作了大量的充足的准备。考虑到当时的石油供给储备情况还不错，足以抵消伊拉克和科威特石油禁运所带来的石油供给影响，所以当时就没有必要采用ＩＥＡ紧急情况反应系统，而只是动用了石油储备。在伊拉克入侵科威特的８个星期后，世界石油市场供给仍然充足，ＩＥＡ国家并没有感觉到产品短缺。公司与政府所持有的石油储备仍然很高，其中政府持有量比ＩＥＡ所有国家５０天所进口石油量还要多。这次动用石油储备有效地抑制了石油价格上涨，使国际油价大跌５０％，起到了稳定石油市场的作用。这说明第一次动用石油储备的决定是非常成功的。

　　第二次动用石油储备是由于美国受到飓风袭击而引起的。由于飓风“卡特里娜”摧毁了墨西哥湾地区原油生产以及炼化设备，所以导致了国际油价的大幅攀升。２００５年９月２日，国际能源署（ＩＥＡ）宣布，未来３０天每天将释出２００万桶原油、汽油和其他燃料供应国际市场。国际能源署释出的６０００万桶原油中，３０００万桶是由美国能源部通过释出的紧急储备原油供应。美国释出的原油将在１１到１４天内供应市场，这还不包括美国已宣布释出的９１０万桶战略储备原油。由美国、日本、德国、法国与其他２２个国家组成的国际能源署所释出的储油，相当于每天增加科威特全国一天的产能进入市场。而根据ＩＥＡ的数据，当时其成员国拥有４０亿桶的原油储备，其中政府拥有１４亿桶。应该说ＩＥＡ宣布动用石油储备对油价起了一定的抑制作用。该消息一出，立即令国际油价从高位急挫３％至４％。但对油价的抑制作用并不如第一次那么明显。毕竟第一次是由于战争引起的油价高涨，当时世界上还拥有大量的闲置产能，而到２００５年石油产能已经逼近极限，而且动用的储量以后还要补回去，所以ＩＥＡ此举对市场的作用有限。但动用石油储备仍然是当时对付世界油价上涨的最好办法。

　　三、国际能源机制面临的新挑战

　　随着世界石油市场不断的变化，国际能源安全体系受到的挑战越来越多，最主要的挑战来自以下几个方面。

　　１．供应形势发生变化

　　如前面提到的，尽管ＯＰＥＣ石油产量在世界石油产量中占有重要地位，但是非ＯＰＥＣ石油产量逐渐增加，逐渐吸引了众多石油消费国的注意。传统的欧佩克成员国印尼已经成为石油净进口国。传统的产油区域如英国北海，轻质低硫原油产量开始下降。随着油价的不断升高，重油和油砂的产量也在不断增加。而俄罗斯、非洲等地区原油产量增加，使得传统的产油国面临更多的竞争。

　　２．消费形势发生变化

　　发展中国家的石油消费日益增加，增长速度超过了发达国家，特别是亚洲地区的中国、印度等国家，巨大的石油消费以及经济增长速度使得他们面临较大的石油需求压力，保证石油供应是这些能源需求快速增长的国家急需解决的问题。没有中国、印度等能源消费大国的参与，很难实现真正意义上的能源安全。以经合组织国家为背景成立的国际能源署要解决能源安全问题，也需要中、印等国以一定方式的参与与合作。

　　３．政治局势的影响

　　一些国家的政治问题也越来越影响世界石油市场的发展，增加了石油市场波动的可能性，如伊朗核问题，使得世界石油价格不断高涨，而中北美的玻利维亚对其国内石油产业宣布国有化更是使得国际石油公司大为吃惊。

　　４．恐怖主义的影响

　　美国“９·１１”之后，虽然世界反恐力量加强，但是却没有完全压制恐怖活动，相反，针对石油产业的恐怖活动却有所增加。尼日利亚武装分子对国内石油管道和油田的破坏一度引起国际油价的飙升，而沙特炼油厂遭遇恐怖袭击也使得石油贸易商对石油产业的安全提出了质疑。

　　５．石油产业链逐渐变化

　　石油公司逐渐一体化、国际化，使得石油产业链上的任何一环都能对石油市场产生较大的影响，而对石油需求和供应链上各环节的安全问题也成为各个公司乃至国家关注的要点。发生在今年１月的俄乌天然气危机，使欧盟国家更加清醒地认识到有储量、产量和管道远远不够，供应链上的任何一个环节都会对供应中断产生直接的影响。

　　６．国际油价上涨迅速

　　在各种因素的综合影响下，油价变得更加脆弱。自２００３年以后，国际油价一直处于上升的趋势，这使得石油消费国承受了巨大的损失；同时，也使得产油国面临压力，如何保证世界在高油价、高需求情况下的石油供应，减少油价对石油市场的冲击成为国际社会广泛关注的话题。

　　四、结论

　　由于对能源安全特别是石油安全的影响因素越来越多，尽管现行的能源安全体系在目前形势下依然发挥着应有的作用，但越来越不能有效保证市场的稳定。随着国际社会对能源安全的迫切需要，特别是对石油安全的呼吁，使得现行的能源安全机制受到挑战，促使它不得不进行新的发展。刚刚闭幕的２００６年八国集团领导人峰会在关于加强全球能源安全的联合声明中也呼吁能源生产国、中转国和消费国建立伙伴关系，采取措施确保全球能源市场的透明度、可预见性和稳定性，改善能源领域的投资环境，提高能源利用效率，促进能源消费结构的多元化，维护重要能源基础设施的安全运行，帮助发展中国家改善能源供应状况。同时呼吁发展新的国际能源安全机制，通过国际社会的广泛合作和交流，促进共同发展，最终实现人类社会共同的安全。

 作者单位：石油大学中国能源战略研究中心；中国石油天然气股份有限公司石油化工研究院