新一轮土地管理风暴即将来临调控逼出分权新思维

    新一轮的严格土地管理风暴即将来临。据国土资源部8月14日公布的《地籍管理"十一五"发展规划纲要》(下称《纲要》)，构建现代土地产权管理体制、统一的土地管理基础平台已经成为我国"十一五"期间地籍管理的总体目标。除此之外，我国将力争在2010年前初步建立"权责明确、归属清晰、保护严格、依法流转"的现代土地产权制度。　　 　　《纲要》出台之前，我国的基本土地管理仍沿袭较为陈旧的制度体系。在改革和经济建设不断步入深水区后，旧有的土地管理体制很难适应现有的经济状况。国家相关部门一直在制定具体的规章和实施细则，以弥补土地管理中的缺陷和不足，如今年5月30日国土资源部出台的《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，侧重于房地产市场的土地供给规划。此次《纲要》的出台，使得真正纲领性的土地管理政策有望得以进一步深入和完善。　　 　　世易时移，变法宜矣。《纲要》的出台，无论是从微观的土地权利流转、建设、工业用地的审批与管理，土地转让中的补偿等；还是从宏观的土地作为基本要素在经济发展中的重要地位，管理纲要均有所涉猎。　　{TodayHot} 　　尽管意义深远，但《纲要》的具体实践仍将面临诸多挑战。在维持土地国家所有制和集体所有制的情况下，如何实现土地使用权的顺利转让，提供一个使各方满意的解决方案，并以此为基础，明晰土地产权制度，这是一个非常具有创新性的课题。　　 　　具体而言，其根本阻力在于，地方政府作为土地转让的主要负责方，在地籍管理中承担了直接管理者的角色。然而地方政府亦难逃利益驱动机制的影响。主要政绩考核指标GDP增长的需要，加强基础设施建设以提升城市形象的需要，招商引资提高居民收入水平的需要，如此种种，不一而足，均指向了土地使用权这一宝贵资源的分配。因此，地方政府在与中央政府的博弈中，常常会从区域和局部的利益着想，这将导致非法使用土地的发生。　　 　　据新华社8月15日的消息，郑州市政府日前公布了国家对今年郑州市土地使用情况的检查结果。在市区新增的741宗建设用地中，违法用地664宗，占总数的89%。这一检查结果，是国家利用卫星遥感监测技术，才得到认定。这一事例充分表明，一些基层土地管理从属于地方政府经济建设的大局，瞒报土地使用情况的现象还不可避免地存在，违法违规的土地占用暂时还很难有效遏制。{HotTag}这些公然的违规行为表面上实现了招商引资，促进了地方经济的发展，然而绝大多数项目是破坏了土地使用的合理限度，给经济可持续发展带来了严重的威胁。　　 　　另外，违规土地使用权让渡很难保证确保了原有土地让渡人的合法权益，离国家要求的合理安置土地使用权出让者的要求更是相去甚远，违背了建立和谐社会的基本方针。　　 　　针对这些问题，如何建立合理的中央和地方基层管理权力分工，恐怕是解决问题的关键，前不久实行的土地督察制度，即是一项前期试点，然而其核心仍在于加强对基层行为的监督管理，未能触及权力分工这一根本问题。当然，如果建立层层上报审批的土地管理制度，行政成本也同样高昂。解决之道在于建立一个独立于地方政府的土地审批核查机构，使其运作独立于基层经济建设利益的驱动，保持其公正、独立的权力地位，同时能从宏观的角度出发，合理利用土地资源，保证国家整体利益的实现。　　 　　《纲要》的目标和思路固然重要，但是政策的可操作性亦是成功实施的必要条件。此次《纲要》制定了详尽的量化指标和保障措施。其中量化指标提供了操作的标准，主要包括建立土地调查数据和土地使用权管理两个方面。其中，土地管理则体现在到"十五"期末，我国国有土地使用权、集体土地使用权、集体土地所有权登记覆盖率已分别达到了85%、73%、51%，土地权属争议调处率在90%以上等；保障措施则体现在组织保障、队伍建设、经费落实以及工作方法等方面。《纲要》提出建立目标责任制度和考核监督制度，提高管理效率和服务质量，将地籍规范化建设进行到底。 　 

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