关于康居示范村建设规划实施的对策与建议——以泗洪县为例

    近年来，江苏省泗洪县根据农村经济社会发展的实际情况，从促进土地资源的集约高效和可持续利用出发，按照科学规划、分步实施的原则，通过推进农村建设用地特别是农民宅基地的整理，盘活利用农村存量建设用地，促进农村居民点的合理布局、适当集中，实现农村居民点布局从自然形态向规划形态的转变，逐步改善农村居民生产生活条件和生态环境质量。     一、当前泗洪县农村居住点现状     泗洪县县域总面积2730.47平方公里，耕地面积为207万亩。经过多次行政区划调整，2007年全县共管辖14个建制镇，9个乡。目前该县居住点的现状主要表现在以下几个方面：一是零星分散，布局不合理。全县有345个村（居、场）(254个村、56个居、35个队、场)委会，自然村庄就有1997个。农村村民建房选址多数选择自家的自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，基本上没有统一规划、集中建设，而是零星分散建在旧村庄中或村庄周边的耕地上。很多村庄没有对水、电、路、绿化等公共基础设施进行配套建设，造成村庄“脏、乱、差”，居住环境普遍较差。二是量大面广，用地不科学。全县农业人口基数庞大、户数多（2005年统计年鉴中统计全县农业人口79.74万人、农户数19.21万户）根据土地详查数据，农村居民点用地面积为28.4210万亩，占各类建设用地总面积的85.59%。人均建设用地面积223.04平方米，远远超过人均100平方米的标准。三是随意性强，违法用地多。农民住宅建设所用的土地多为自留地、承包地或房前屋后的空闲地，由于房屋的工程量小，施工难度不大，建造周期较短，加上用地审批困难和村民法制观念淡薄的原因，村民一旦筹措了足够资金，就择日而动，想盖就盖，带有很强的季节性和随意性，引发很多宅基地纠纷。     二、泗洪县康居示范村建设用地情况     根据宿迁市政府下发了的《市政府关于推进农村集中居住点及康居示范村创建工作的实施意见》，近年来，泗洪县先后确定了23个乡镇的康居示范村选址。虽然土地利用总体规划与村镇建设用地规划进行了衔接，但各乡镇的康居示范村都是各乡镇政府自行上报的，很多乡镇领导没有考虑规划问题，经过镇村布局规划和土地利用总体规划进行衔接后又进行了多次调整，导致许多乡镇康居示范村不是完全符合规划。根据康居示范村的选址,泗洪县国土资源局自2006年以来，先后对13个乡镇进行规划修改（将建设用地指标集中到县工业园区使用）。当时这13个乡镇都在保证县工业园区调用指标数量的基础上尽量安排了康居示范村的用地规划，如：青阳、梅花、太平、瑶沟等乡镇。由于指标的紧缺，各乡镇除努力解决本乡镇集镇建设用地外，为了完成县工业园区调用建设用地规划指标，有些乡镇又将已修改过的康居示范村用地指标调出，如：曹庙乡等。还有的乡镇由于领导的变动或其它原因，乡镇改变了原市政府下文确定的康居示范村，如：双沟（原康居示范村是高套村，现调为李庄村）、上塘（原康居示范村是向阳村，现调为垫湖村）等乡镇，导致了已修改过的康居示范村又不符合规划。     三、康居示范村建设用地存在的问题     通过农村集中居住点和康居示范村的规划，全县现有农民宅基地为23万亩。规划农民集中居住点及康居示范村面积为7万亩。这是一个非常长远的规划，从理论上分析，目标实现时，复垦农民住宅可新增农用地16万亩，净增耕地按50%计算，也可新增耕地8万亩。这将是泗洪县以后做到耕地占补平衡的一个很好的资源库。（按50%算的原因在于建设部门在编制镇村布局规划时，在进行集中居住点和康居示范村人口预测时，预测目标年农村人口从基期年的68.8万人降到了48.9万人，这种人口预测的结果从一定程度上影响了农村集中居住点和康居示范村范围的确定）。     （一）、康居示范村土地调换的政策问题。土地调整涉及的面比较大，有的要跨组，甚至跨村调整。这样的调整从目前看实施难度大。一是用地规划和用地计划的制约。农村集中居住区规划和上一轮土地利用总体规划不相衔接，由于种种历史原因，建设规划在某些方面的不科学，已制约了康居示范村的推进，因不能逾越基本农田保护区这根红线而无法实施中心村的建设规划。二是土地流转的制约。即使符合用地规划的土地，因涉及农民承包而难以调整，因为农村二轮土地承包责任制的改革规定，土地调整不能用行政措施强制推行，同时土地跨村调整没有政策依据。     （二）、康居示范村配套设施问题。就泗洪县来看，目前条件较好的村庄已完成村内主要道路的硬化工作，村庄供电、供水基本普及，电话、有线电视基本到村，但排水系统不完善，生活垃圾设施比较少甚至全无，环境美化几乎还末统一实施，制约村庄的环境因素较多。其次，要制定相关有效管理措施，但硬件设施需要投入一定数量的资金，现在村级可用财力不是很强，单靠村集体的力量是无法实施的。     （三）、康居示范村用地问题。由于农村集中居住不能搞大拆大建，而只能先搞好基础设施，营造良好环境，吸收农民到集中点建房，因而周转时间较长，一时难以形成效益。最好由有关方面先支付集中点的土地费用，待旧宅基地消失后，节省的土地复垦或置换工业用地来发展生产。但是，前期集中点的基础设施等各项投入，要在短时间内取得回报的可能性不大，从长远看，要产生效益必须要涉及集体土地流转等。     四、解决康居示范村用地问题的相关建议     解决农村村民建房用地中存在的种种问题，不仅要加强基层政府及土地、建设管理部门的审批监管责任，而且要着重改革现行的农村土地管理体制、机制和法制，从根本上克服政策性、法律性的障碍。     （一）、落实农村（一户一宅）制度，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。原地翻建、改建，符合村庄建设规划的，按规划要求给予增加或减少用地面积；不符合规划的不予审批。以此引导村民建房向中心村集中，防止随意建设。保证村庄整理、旧村改造整体规划，总体实施。建议政府各级公共财政要向农村倾斜，使城市公共设施资源与农村共享，加大村庄的环境整治力度，营造良好的村庄居住环境，吸收农民到康居示范村居住。     （二）、切实解决村庄建设规划与乡镇土地利用总体规划的衔接问题。     由于镇村布局规划与土地利用总体规划调整在时间上不一致，要比土地利用总体规划调整时间迟，而新一轮的规划修编还未开始。土地利用总体规划又受到许多条件的制约，如建设用地指标、基本农田保护指标等，所以有许多地方不一致。所以，在两个规划的实施过程中，建议各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对两个规划的实施予以同等重视。两个规划的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外，应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。     （三）、制定并运用好农民宅基地调换政策，统筹安排建房用地。     一种办法是由乡镇府统一征用，在进行基础设施配套及公共设施建设后，由村（居）委会统筹安排宅基地。这对于经济欠发达地区可能行不通。另一种是可以考虑将村庄建设用地区范围内的不论是自留地或承包地，均由村委会按照土地利用总体规划和村庄建设规划统一安排使用，村民申请建房可以选择意向地块，选址地点由国土所和村建办确定，建房户参照征地补偿标准对原土地承包经营者给予适当补偿，或者向村集体经济组织支付土地补偿费后，由集体经济组织重新调整数量和质量相当的土地给原土地承包经营者。由县农工办从新发放土地承包证书。以此打破村民小组土地不能互相调整使用的界限，杜绝私下买卖宅基地的行为，保证村庄规划实施。     康居示范村的建设用地，可以首先将规划范围内的组集体所有土地上收为村集体所有，对于的原土地使用者的利益由村集体将原村集体所有的同等（或者高于原土地质量）质量和数量的土地安排给他们使用。对于属于该集中居住点范围内的农民，在其它不符合规划的地方一律不准建房。待这些农户需建房时按照法律程序在村组进行公示后，在集中居住点安排宅基地，上报审批，然后按照康居示范村的规划要求统一建房。     （四）、大力推行村庄整理和土地置换制度     我国现在有些大城市正在进行的农民宅基地置换的研究，是从一个大的范围进行研究，所站的高度和泗洪县所处的欠发达地区研究的高度是不一样的。他们所进行的是农民宅基地置换，是指城市郊区的农民宅基地，是促使市郊部分农村剩余劳动力从“离土不离乡”走向离土又离乡，从而不断提高城市市郊农村的城市化水平的研究。而欠发达地区所研究的农民宅基地置换是指康居示范村的建设中所涉及的农民宅基地置换问题，它是一个涉及面广、量大、实施难度更大，关系到广大农民切身利益的一个非常具体的问题。     农村宅基地置换要城乡统筹，多形式、多层面地推进。首先解决本村无住房的困难户，其次解决村庄内居住较集中、无法翻建的村民户和家庭人口较多的户（但迁出户原住宅地要交村统一处理）。建议采取以下几种置换办法：     第一，本村置换。农户在本村内置换宅基地，须进入规划的新村建房，宅基地面积按照村民住宅用地规定标准。置换户对老宅基进行复垦，余出部分的面积按复垦政策享受补助。     第二，集镇置换。置换到镇、街道集镇新村的农房，一是对自行联建公寓房的，其建筑土地面积与宅基地面积相抵后，其余出部分可按宅基地复垦政策补助；二是对建造单体住宅，建筑用地面积按规定标准无偿置换，复垦的宅基地给予一定的补助。三是对置换商品房的，按成本价收取房价，其宅基地余出部分面积可享受复垦政策。     第三，县城置换。对置换到县城区的农房，应区别不同情况，确定置换政策。一是无农村户口、在城区购买商品房安家落户的家庭，可有政府采取赎买或其他鼓励政策给予置换；二是有农村户口也有非农户口，在城区有固定住房、稳定职业的家庭，可采用赎买政策，也可对符合社会养老保险的人员，实行养老保险的办法进行置换；三是对要求置换到城区的其他家庭，可按项目征迁政策置换，也可到城区的新村置换，可享受集镇的部分补助政策。在有经济实力的村，可以借鉴工程项目拆迁的办法，由村集体或与企业联合的形式，实行统一购买熟地，统一建造房屋，统一置换宅基地。

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