保障性住房的“共有产权”路径

最近一段时间以来，“共有产权”概念在不断被业内人士提及。鉴于全国保障性住房建设滞后、破题乏术的现实，人们对“共有产权”颇多期待。据分析，这一概念的引进，有望确保经适房配售和退出的公平公正，抑制利用经适房进行投机投资的空间；有望为地方政府建设经适房建立合理的激励机制，并带动更多的制度创新。

目前甘肃省10个市（州）出台了廉租住房共有产权管理的实施细则，已在2009年年底前通过“共有产权办法”，将新建廉租住房总量的60%至70%向有条件自愿购买的保障对象出售部分产权，国有和个人产权比例一般为40%和60%。甘肃对廉租住房建设管理的改革体现了以下思路：提供住房保障，满足低收入家庭实现居者有其屋的愿望；合理分担投资比例，保障廉租住房建设有可持续的资金；完善退出机制，确保住房周转使用；落实管护责任，理顺政府和住户之间的权责关系。

廉租房：“共有产权”缓解资金压力

    作者:记者 赵锋/兰州报道

从2009年4月开始，甘肃省开始实施廉租住房建设“共有产权”管理模式，在保留一定数量实物配租廉租房的条件下，通过向一部分符合廉租住房保障条件且具备一定购买能力的城市低收入家庭出售廉租住房，将出售国有产权置换出来的资金用于新建廉租住房。甘肃实施的租售并举和“共有产权”管理创新做法既盘活了国家投入，填补了市县政府配套资金的缺口，又推动了廉租住房建设进程。

“共有产权”将地方政府从廉租住房建设无限责任中解脱出来

2009年4月25日，甘肃省办公厅批转了《省建设厅关于实施廉租住房共有产权管理的指导意见》。这个《指导意见》规定，廉租住房共有产权是指国有产权和保障对象私有产权。国有产权由中央预算内投资廉租住房建设补助资金和省级财政补助资金形成。保障对象私有产权由符合廉租住房保障条件的家庭通过购买廉租住房部分产权取得的私有产权。

甘肃省规定，廉租住房出售价格实行政府定价，由当地价格行政主管部门会同住房保障行政主管部门，结合当地财力、低收入家庭的经济承受能力，按照成本价或略低于成本价的要求确定出售价格。

甘肃省对已购买廉租住房的保障对象实行年度审核制度，对将“共有产权”的廉租住房转借、转租或者改变用途者，要求必须退回廉租住房，并依照有关规定进行查处。保障对象交清购房款后，可办理《房屋所有权证》，房屋权属登记部门须在《房屋所有权证》“附记”栏中注明“廉租住房”和“共有产权”字样。已取得“共有产权”的廉租住房实行上市准入制度，参照《甘肃省经济适用住房管理办法》规定进行上市交易。

有关专家评价认为，甘肃省实施廉租住房“共有产权”管理，一方面是回笼部分资金，缓解了廉租住房市县政府建设资金不足的困难，另一方面是调动保障对象的积极性，爱护并管好自己的住房，把各级政府在住房保障工作中的无限责任转化为有限责任。

在呼吁国家提高廉租住房补贴标准的同时，甘肃省探索的廉租住房“共有产权”管理办法对于缓解地方政府建设廉租住房配套资金压力很有帮助。

2009年甘肃省新开工建设廉租住房项目163项、4.86万套、232.23万平方米。截至当年年底，甘肃省各地加快实施了廉租住房“共有产权”，有的市县已取得了显著成效。白银市率先将白银城区200多套廉租住房进行“共有产权”管理，出售回笼了600多万元用于新建廉租住房项目，实现了廉租住房建设资金的良性循环。武威市廉租住房“共有产权”出售筹集资金4500多万元，基本解决了地方配套资金的困难。庆阳市政府于2009年11月10日举行了市区保障性住房首次摇号销售仪式。目前选房交款工作已基本结束，已出售廉租住房372套、回收资金1500多万元。

“共有产权”使廉租住房建设投资步入良性循环轨道

甘肃省住房和城乡建设厅厅长李慧认为，甘肃省廉租住房“共有产权”管理这一创新做法，既立足于保证国家、甘肃省及市县投资所形成国有资产的保值增值，政府对廉租住房保障的责任，又考虑了市场经济的运作方法；既考虑解决保障对象的住房问题，又考虑廉租住房能进能出的退出机制；既考虑了减轻政府建设廉租住房的资金压力，又考虑了保障对象负担过重的问题。　　　　

甘肃省一些基层干部认为，廉租住房“共有产权”管理，充分考虑了国家下达甘肃省三年住房保障规划实施中的困难，着眼于推进住房保障工作的长期性和可持续发展问题。通过实施“共有产权”，加快廉租住房建设，从根本上解决城市低收入家庭的住房困难。

兰州大学经济学院教授聂华林认为，实施廉租住房“共有产权”管理模式，是在抢抓国家大规模投资保障性住房建设的历史机遇，有利于减轻各级政府对廉租住房建设项目配套资金的压力，廉租住房“共有产权”实现了投资建设―销售回笼部分资金―再投入加快建设的良性循环机制。保障对象对其住房拥有全部使用权，按其出资额享有一定份额的所有权，就可以积极稳妥地建立健全住房保障退出机制。

“临泽经验”是廉租住房“共有产权”管理革新的缩影

张掖市临泽县及时将“共有产权”引入廉租住房保障工作中，鼓励符合廉租住房保障条件的城市低收入家庭购买廉租住房。临泽县的具体做法是：

一是明确销售对象。临泽县将廉租住房销售对象确定为：家庭成员具有本县城市常住户口且实际居住，并至少有一人取得本县城市常住居民户口三年(含)以上；家庭人均住房建筑面积低于15平方米；取得了民政部门核发的《最低生活保障金领取证》。

二是严格销售程序。临泽县规定，购房申请人凭所在社区加注意见的书面申请到县房产管理局领取《临泽县廉租住房申购审核表》，填写完毕后，由所在社区进行初审，初审合格的，在申请人居住地进行公示。经公示无异议的，加盖社区意见后报县房管局审批，县房管局进行最后审核，并进行公示，公示期为15天。经公示无异议的，由县房管局在《临泽县廉租住房申购审核表》加注审批意见，申请人持通过审批的《临泽县廉租住房申购审核表》到银行办理付款手续，凭银行进账单到县房管局领取选号表，按选号表先后顺序依次选房。

三是合理确定价格。临泽县建成的廉租住房经县物价部门核定，成本价格为1442元/平方米，销售平均价格为975元/平方米，楼层差价按整幢增减代数和为零的原则确定，一、六楼下浮8%，三、四楼上浮8%，二、五楼为均价。

四是采取不同的付款方式。在售房过程中，充分考虑了低收入家庭经济因素，采取一次性付款和分期付款相结合的方式，对于一次性付款的给予优先选择楼层、套型等优惠措施，对于确因经济困难，暂时无力一次性付款的，通过签订分期付款协议，分期分批付款，极大地为低收入家庭购房提供了方便。

临泽县房管局介绍，目前通过实施“共有产权”管理方式，已售出廉租住房52套，筹集资金约250万元，有效缓解了建设资金不足的压力。

经适房：“共有产权”压缩牟利空间

    作者:记者 叶锋/上海报道

正在起草的《住房保障法》中，经济适用房“共有产权”的提法备受关注。鉴于经济适用房建设长期滞后、破题乏术的现实，业内人士对“共有产权”颇多期待。据分析，这一概念的引进，有望确保经适房配售和退出的公平公正，抑制利用经适房进行投机投资的空间；有望为地方政府建设经适房建立合理的激励机制，并带动更多的制度创新。

“共有产权”压缩经适房牟利空间

在《物权法》中，共有产权是指：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”

长期研究经济适用房制度的南京市建委城市建设与发展研究室高级经济师陆玉龙认为，在“共有产权”制度下，中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权；政府投资获得住房的另一部分产权。当受助家庭步入中高收入阶段、不符合补贴标准，经济适用房可在市场公开出售、出租，双方按产权比例分配收益，体现了“谁投资，谁所有，谁收益”原则和公共财政的公平公正原则。

近年来，一些地方的经济适用房发挥了住房保障的积极作用，但也暴露出诸多问题。比如，在一些地方，一方面是大量低收入乃至中等收入家庭面临居住困难，一方面却是本该用于住房保障的经济适用房成为投资投机客名下的不动产，一旦转手便获利丰厚。住房保障制度的制定和实施之间存在巨大偏差，一个重要的原因是：一旦申购成功，经济适用房往往成为个人实际上的“恒产”，且经济适用房的配售和退出都缺乏合理的机制，导致问题丛生。

《住房保障法》起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮说，此次立法的一大亮点是：通过共有产权来压缩牟利者的利润空间，惠及真正需要保障的人。

经济适用房的共有产权是指出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房的产权，共有产权的房屋在5年后可以上市出售，出售后的资金按出资比例进行分配。“如果政府按比例享有经适房的产权，经适房上市时就要按比例将利润分配给政府，这样会挤压获利空间，从而抑制违规购买经适房的现象”。

上海于去年11月启动的首批经济适用房申购中，虽没有明确使用“共有产权”之名，但已经在“行其实”。这首批试点的三处房源位于徐汇、闵行两个区，其每平方米销售基准价在4800元-5200元之间，相当于目前同一区位普通商品房价格的四、五成左右。但享受低价的购房者获得的是“有限产权”：三处房源取得房地产权证5年后，购房家庭转让经济适用住房的，转让的总价款将由个人和政府“三七开”：个人拿70%，其余30%上缴政府。

上海经济适用住房的房地产权利人拥有有限产权，其产权份额为购买经济适用住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例，在《经济适用住房预(出)售合同》中约定，并在房地产登记信息中予以载明。

上海市房管局住房保障处处长李东说，上海经适房制度的核心内容之一就是“共有产权”，对个人来说，“有限产权”的住房将使投资获利的空间大为减少。

确保地方政府分享经适房产权和升值收益

多年来一些地方政府对经适房并不热衷，经适房的建设屡屡滞后。供地方面，现有的权威数据显示，去年1至11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。投资方面，全国人大财政经济委员会的调研报告显示，截止2009年8月底，当年全国保障性住房建设完成率只有23.6%。2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，“但落实困难”。记者调查也发现，虽然近年来先后规定一定比例的土地出让金、闲置公积金等均需用于保障性住房建设，但由于执行、“盘子大小”等因素，承担经济适用房建设“大头”的地方政府普遍“叫穷”。

另有一些地方政府建设的经济适用房，“经济”了但却无法“适用”。在“土地财政”之下，地方政府用于经济适用房建设的往往是低价格、较偏远的土地，大多远离主城区，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少。而经适房的“目标家庭”本就普遍面临收入低、就业难、就学难、就医难等问题。这样的经济适用房自然不适合中低收入家庭的居住需求。

之所以出现上述问题，一个原因是没有解决地方政府的动力和激励问题。陆玉龙说，由于政府以往用于补贴经济适用房的财政支出放弃了应有比例的房屋产权，财政资金投入住房保障“有去无回”，即使受助人变成“百万富翁”，也无法收回。尽管规定经济适用房在一定年限后上市转让时，政府要收回一定比例的差价收益，但收回多少、怎么收回差价收益，因缺乏房屋产权依据，难以操作。

专家认为，在“共有产权”制度之下，政府用于经济适用房建设的财政性支出(主要是减免的土地出让收益和税费)，转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利，政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利，并分享经济适用房的升值收益。

“共有产权”有望为经济适用房的长期乃至永续开发提供可能性。一些地方已关注到这一点。李东介绍，如申购的经济适用房5年后用于转让并有获利，政府同样有权利获得约定比例的增值收益，政府获得这部分转让收益后，将投入后续的住房保障工作，“形成一个资金上的循环”。

有望带动更多经适房制度创新

“共有产权”使经济适用房制度有了更多想象和创新空间。比如，在权责进一步明确之后，起草中的《住房保障法》还将凸现政府问责，也就是说，各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮说，其中的具体要求包括，政府要落实土地、建设和预算等规划；在政府工作报告上单独列出，以形成压力；在理论上要划定比例；还要对负责人采取问责制等。

“如果是共有产权，能不能将经济适用房用地由行政划拨转变为公开的‘招拍挂’综合评标方式供应，让更多民营开发商也有机会参与经济适用房建设？”上海一民营房企负责人说。

陆玉龙等专家还建议，在“共有产权”制度下，在经济适用房的“受助者”条件改善，不再符合受助标准时，应鼓励尽快上市交易。可以使经济适用房产权整体出让，由政府和受助者按比例分配售房收入；或是由政府出资收购产权，收回经济适用房的占用和使用权；还可向受助者出让政府产权，政府收回现金，再投入经济适用房建设，“经济适用房交易时间越早越好，次数越多越好”。

此外，还可以改变补贴方式，由减免土地出让金及税费的单一补贴方式，转变为多种比例的补贴方式。比如，根据“中低收入者”的具体收入情况，从低到高，采取分级补贴标准，同时由“暗补”向“明补”、由“土地税费贴补”向“货币化贴补”转变，提高政策透明度，为扩大住房保障面创造条件。

甘肃配套资金困难拖住廉租房建设“后腿”

    作者:记者 赵锋/兰州报道

目前国家对经济欠发达地区建设廉租房每平方米补贴400元，这项补贴数额不到甘肃建设廉租房成本的30%。对于甘肃这样地方财力困难的地区，甘肃省各地政府希望国家将补贴标准提高到800元，达到廉租房建设成本的50%至60%，以便各地加快廉租房建设进度，使住房困难家庭早日改善居住条件。

甘肃廉租房保障：租赁补贴数量大实物配租比例小

记者从甘肃省住房和城乡建设厅了解到，刚刚过去的2009年，甘肃省确定的廉租住房主要目标是，发放廉租住房补贴11.8万户，新增廉租住房150万平方米。据甘肃省住房和城乡建设厅统计，截至12月底，全省累计保障12.58万户、40.3万人，比2008年分别增长13.8%、14%，其中租赁补贴11.95万户、实物配租3874户、租金核减2494户。2009年新开工建设廉租住房项目163项、4.86万套、232.23万平方米，比2008年分别了增长12.6%、286%、261%，其中已竣工44项、7240套、32.34万平方米。

虽然2009年甘肃省超额完成了廉租住房保障任务，但从中可以看出，租赁补贴占了大头，而实物配租数量较少。目前全省已有实物配租的廉租住房4023户，今年竣工并配租14841套，两项合计18864套，只占甘肃省2009年至2011年三年保障规划20.8万套的9.1%。

记者了解到，2009年甘肃省筹集廉租住房建设配套资金10.91亿元，其中：省级财政三亿元，省级住房公积金增值净收益8400万元，以上两项3.84亿元；市县政府财政4.37亿元，地方债券2.7亿元。

甘肃各地迫切希望国家提高廉租房补贴标准

记者近日在甘肃调研廉租房建设情况时了解到，目前全省廉租房建设存在的问题是，廉租房建设前期投入大，从征地拆迁到实现“三通”(通路、通水、通电)，地方政府就要投入资金，负担很重。许多市县政府就是依靠国家的400元补贴和甘肃省去年开始对各地建设廉租房给予每平方米200元补贴进行廉租房建设前期工程。当工程开始建设后，地方政府又陷入无法按工程进度向建设企业付款的窘境，只能做工作，让施工企业垫资或贷款保证工程进度。建设廉租房对于建筑企业而言，本来就不是赚钱的生意，工程款又拿不到手，不但使企业增加了债务负担，而且也埋下了拖欠农民工工资的隐患。这些因素造成甘肃各地廉租房开工项目很多，但竣工率不高的问题。

按照国家规定，地方建设廉租房资金除了国家补贴外，还要地方财政配套，并从土地出让收益和住房公积金增值收益中提取资金，但从各地筹资情况来看，这三方面的资金来源在不少地方很难落到实处。一方面因为甘肃市县财政困难，有相当一部分县每年地方财政收入只有一二千万元，无力配套；另一方面市县住房公积金规模小，增值收益不多，2009年甘肃省这块资金投入只有一亿元，比2008年增长了1倍。而各地土地出让金的数量也有限，对解决廉租房建设资金帮助不大。

兰州市房管局介绍，建设廉租房不包括土地成本和相关税费成本，兰州市因为拆迁成本高，近郊四区每平方米廉租房建设成本估算为2400元，其余三县一区为平方米1500元，国家财政为每平方米廉租房补助400元，占兰州市近郊四区建房成本的1/6，占三县一区建房成本的1/4强。建设廉租房投资巨大，尤其是地方政府投入比例大，给兰州市、县(区)财政带来很大压力。

按照国家要求，廉租房需要建在城市基础设施配套条件好的地方，这样的地方一般是人口密集区，征地拆迁补偿费高和拆迁量大(占廉租房建设用地的三四成)，无形中加大了廉租房的建房成本。

记者了解到，建设廉租房当前遇到的突出矛盾是，落实建设用地困难，同时地方政府建设廉租房面积越大，配套资金数额越多，财政压力越大。

甘肃一些市县负责人认为，虽然政府对解决困难群众住房问题负有义不容辞的责任，但前提是地方政府要有足够的财政实力。目前甘肃各市县迫切希望国家提高廉租房建设补贴标准。

地方存在配套资金困难和无法按需建房的硬约束

甘肃省住房和城乡建设厅组织的多次检查调研表明，全省各地廉租房建设进度并不理想，主要原因是地方配套资金筹措困难，这已成为各地遇到的共同难题。

甘肃省由于受自然条件和经济基础薄弱的制约，县(市、区)经济发展缓慢，特别是大部分县(市、区)以农业经济为主，86个县(市、区)中，国家级贫困县就有43个，有66个县的上级补助收入占一般预算支出比例超过80%。全省59%的县财政收入在5000万元以下，财政收入总量小、人均收入水平低、财政自给率低、收支矛盾十分突出。

根据国家政策变化，甘肃省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会、省财政厅向国家三部委上报了甘肃省2009年至2011年廉租住房保障规划，三年新增廉租住房20.8万户。目前，按每套廉租住房50平方米核算，甘肃省廉租房平均造价是每平方米1500元，每套廉租房成本价是7.5万元。据此计算，20.8万户廉租住房的总造价是156亿元。按照国家每平方米补助400元的标准计算，三年国家投入廉租住房补助资金41.6亿元，需要地方配套114.4亿元，即每年需要地方配套38亿元。如此庞大的地方配套资金需求，远远超出了一些地方政府的承受能力。

2007年和2008年甘肃省一般预算收入分别为190.91亿元和264.97亿元，一般预算支出分别为675.34亿元和968.43亿元，财政自给率分别为28.26%和27.36%。因此，甘肃省在实施廉租住房保障工作中，存在“两难”现象：如果不抓住国家集中财力用三年时间解决城市低收入住房困难家庭的历史性机遇，就会错失良机，在今后一个较长时期难以解决这部分人的住房问题；如果要完成三年规划，地方的配套资金难以到位。

此外，在限制廉租房面积方面，甘肃省部分地方政府希望按照家庭人口实际情况确定套型面积，不要一刀切，将每户廉租房面积严格限定在50平方米之内。甘肃是一个多民族地区，一般家庭通常有两个孩子，再加上夫妻二人，家里共有四口人，这样的情况在县城尤其普遍。另外，有些家庭还有老人要赡养，三代同堂，家里人口更多。50平米的住房就是两居室，不能完全满足低收入家庭的住房需求。甘肃省有关部门调查发现，已经实物配租人口较多的家庭，有些在阳台上搭床住人。

甘肃省住房和城乡建设厅建议，在廉租房面积问题上，按人口实际情况确定房屋面积，就是按实际需求规划设计，对于人口多的家庭，住房面积适当建得大一些，可以超过50平方米；对于人口少的家庭，住房面积建得小一些，可以小于50平方米，但总的原则是，实现区域内平衡，即区域内廉租房面积不超过规划面积。