成都市保障性住房后期管理的实践与思考

    近年来，成都市委、市政府高度重视住房保障工作。通过健全住房保障体系、扩大住房保障覆盖面、强化住房保障准入和分配管理，加快保障性住房建设、加强保障性住房使用监管等措施，不断加大住房保障力度，全市住房困难家庭居住环境和条件明显改善，廉租住房实现了“应保尽保”、公共租赁住房“按需建设”、经济适用住房和限价商品住房“应享尽享”，基本实现城镇住房保障的全覆盖。    目前，全市已交付入住各类保障房4.2万套，入住11万余人，在建9.6万套，其中，中心城区已交付入住2.5万套，入住6万余人，在建7.1万套。按照规划，“十二五”期间全市将建设各类保障房38万套。随着保障性住房的大规模建成，老百姓的居住问题逐步得到解决，但随之而来的住房保障后期使用管理任务也越来越繁重。不仅要让老百姓有房住、更要住得好，在“安居”基础上实现“乐居”，才能体现出住房保障工作的真正目的。按照我市第十二次党代会报告提出的“大力保障和改善民生，奠定宜人成都的和谐根基。要更大规模、更高标准地推进为民办实事民生工程”精神，围绕“惠民生”这一核心主题，结合保障房量大、管理周期长的特点，以及保障对象群体性强、需求多而且迫切的现实状况，我们认为，住房保障不单是对“房”的管理，更是对“人”的社会管理问题。因此，我们以老百姓需求为第一要务，积极思考并提出了“以人为本、人房结合、规范管理、创新服务”的工作思路，大胆探索、锐意创新，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，初步形成了“政府部门联动、社会广泛参与、鼓励居民自治”的保障房小区管理工作格局。    一、成都保障性住房后期管理实践    （一）物业服务精细化。    为让保障性住房小区享受到与商品房同等、同质的专业化、精细化的物业服务，实现让低收入家庭享受精细化物业服务，结合实际，我们专门制定了《成都市保障性住房物业管理办法》、《成都市中心城区廉租住房物业管理费补贴规定》等制度。    1．精选物业服务企业建立备选库。    为保证物业服务企业切实履行职责，在物业服务企业的选聘方式上统一实行资格预审前置，即首先由市房管局统一建立保障性住房物业服务企业备选库，再从备选库中选聘具有相应资质的物业服务企业，并与其签订期限不超过5年的前期物业服务合同。    2．赋予物业服务企业协助管理职能。    与其签订委托合同，物业服务企业不仅要提供普通商品住房物业服务内容，还要求其充分利用现场服务优势承担起保障性住房使用情况监督职责，如：协助管理部门登记入住，发现出租、出借、转让、调换、经营、空置等违规行为后及时报告；配合管理部门定期走访住户，收集住户意见和建议；开展日常巡查，加强房屋安全监管，发现住户违章搭盖、改变房屋用途或擅自拆改房屋的行为及时制止，并在24小时内书面报告管理部门。    3．畅通物业服务企业退出机制。    制定了保障性住房使用管理考评办法和考评标准，明确考核内容、考核程序和考核结果的应用。通过月度考评和年度总考评方式，将考核结果分为合格四个等级和不合格两种类型，其中四个等级所对应支付的委托管理费分别为100%、90%、80%和70%；不合格的将不予支付委托管理费用，并解除合同，通报批评，同时抄送物业协会。    4．给予廉租住房家庭物管费补贴。    为切实解决保障对象经济困难和企业良性运转之间的矛盾，规定了低保和低收入家庭分别享受80%和50%的物管费补贴，实现企业可持续发展和群众减负的“双赢”。    （二）加强动态监管职责。    为有效规范住房保障家庭居住使用行为，我们主要采取了以下动态监管措施：    1．建立动态巡查监管机制。    一是组织日常巡查。及时发现保障性住房使用用途改变、违章搭建、改装室内设施设备等违规使用行为；开展季度检查，登记居住人员变动情况，及时发现保障性住房空置以及转租、转借、调换等违规行为。每半年组织逐户上门调查，了解保障对象家庭成员、住房和收入变动情况，收集住户对住房保障政策、保障性住房使用管理以及物业服务等方面的意见和建议。二是严肃查处。一旦发现保障对象有出售、出租、转借、闲置、改变用途的，物业服务企业24小时内书面报告管理单位，相关单位及时调查核实处理，对拒不整改的，按照租售合同的约定解除合同，并要求保障对象限期腾退房屋。拒不腾退房屋的按市场租金的1.5倍收取占用期间的租金，在适当范围通报和记录不良信用，并依法通过司法途经强制执行。    2．创新管理手段。    开始启用手持智能巡查终端（PDA）进行日常巡查工作，实现动态跟踪、影像留存和数据及时上传，根据上传数据及时掌握使用情况，提高房屋使用监管的效率。加紧开发“公共住房资产管理信息系统”，用信息化手段促进房屋接收、查验、合同签订、租金收缴、日常维修、巡查监管等管理工作的流程化、规范化。实现保障性住房配租结果自动生成，确保租赁合同的真实、严密；实现自动预警提示，及时警示工作人员关注即将到期合同和超期合同，同时根据合同约定主动提示工作人员收租时点和应催缴的欠租信息，从而提高工作效率；实现从维修申报、预算、实施项目、决算、实施单位到完成情况的全程跟踪。通过系统附带的GIS地图功能，查看到任意小区或者零星房屋所在的位置并可以自由标注坐标，点击房屋所在标注，即可得到该房屋的详细信息及周边概况，避免零星房屋的漏管、脱管；通过系统提供多维度的统计和报表功能，以及工作全程资料影像档案采集功能，实现档案、财务管理的电子化。    （三）深入开展“三进”工作。    按照共建共享工作思路，结合实际，以推进“三进”，即“公共服务进小区、基层社区进小区和社会组织进小区”为抓手，大力促进保障性住房小区管理工作。    1．公共服务进小区。    住房得到保障的同时，其他社会保障、帮扶救助、关怀服务及时跟进，才能体现出社会保障工作的全面性。保障性住房小区是需求的集中点，针对每年政府下达的各项民生工程目标，譬如新建“社区慈善爱心超市”、创建省级养老服务示范社区、居家托养残疾人、实施残疾人家庭无障碍改造、救助贫困家庭脑瘫儿童、重度听力残疾儿童、先天性心脏病儿童等，如能率先在保障性住房小区予以落实，明确目标项目及责任部门，将各类社会资源延伸至保障房小区，将使社会公共服务资源得以更有效的利用。目前，正在尝试对较大规模的保障性住房小区，通过社区公共服务平台，完善功能设置，灵活配置人员，促进群众诉求与特色服务的有机衔接。    2．基层社区进小区。    各保障房小区均设立社区用房，街道办事处对人数较多的小区派驻专职社区工作人员，落实社区对保障房小区的社会管理职能。及时了解、反映、处理住户诉求和建议，重点做好对困难群众、独居或空巢老人、残疾人员、失业人员、外来人员及其他需要重点帮扶等人员的“六必访”个性服务，做到对身患重大疾病、产生情绪波动、面临就业困难、发生邻里纠纷、与群体利益冲突等住户的“五必到”帮扶服务。目前，我市金泉街道办事处的郎家社区已经进驻“西蜀瑞苑”保障房小区，成龙路街道办事处的皇经社区已经进驻“皇经嘉苑”保障房小区，均分别指派了社区专职工作人员定点为小区住户提供服务。“东方丽苑”保障房小区所在的正街社区已经完成前期准备工作，正在安排落实派驻小区的社区专职工作人员。    我市郎家社区、皇经社区分别在2个保障房小区设立了服务点，派驻专职工作人员提供各项社区服务；同时在街道办事处指导和监督下，已经开始尝试筹建管委会，积极引导具有“自愿、奉献、友爱、互助、进步”的经济适用住房、廉租住房的住户参加，努力营造保障房小区邻里之间互助互爱、相互监督的生活环境。    3．社会组织进小区。    针对保障对象不仅希望“有房住”，还希望解决除住房以外的就业、教育、医疗、文化、特殊关怀等其他基本生活问题，充分利用社会资源，引入司法、卫生、工会、共青团、妇联、残联、西部老年联合会、行业协会等社会团体、公益组织参与住房保障服务管理工作，逐步建立起可持续发展的协作机制，目前已建立的有就业促进机制、老人关怀机制、残疾人帮扶机制、文化推进机制、医疗服务机制、法律服务机制、生活服务机制等7个机制。同时依托社区平台，切实推进就业、医疗、文化等社会服务以及对老、弱、病、残等特殊群体的帮扶救助。此外，鼓励物业公司拿出部分岗位优先选聘小区保障对象，实现社会齐参与和“低投入、高产出”的服务管理效益。    我市的“三进”服务管理工作受到了李克强副总理、省市主要领导的多次肯定，要求予以总结推进。中央电视台、人民日报等主要媒体均对我市保障房“三进”服务管理工作进行了宣传报道。    （四）鼓励居民自治.    为了构建政府、社会、居民三级管理体系，充分调动居民自身的积极性，主动参与小区管理，实现居民自主管理、自我管理、自治管理。    1．建立小区志愿者服务队。     为了引导居民自治，实现自我管理，通过与共青团成都市委员会、社区沟通，在保障性住房小区组织建立由住户组成的小区志愿者服务队，协助物业服务企业开展小区公益活动和搞好服务工作，主动帮助孤寡老人、残疾人、老年人家庭等特殊人群的日常生活，劝导小区不文明行为，维护小区日常生活秩序。目前，在中心城区已尝试建立5支、近百人的居民志愿者服务小分队，住户自主参与小区服务管理的效果良好，得到了广大小区居民的认可，今后还将在新交付使用的保障性住房小区中予以全面推广。    2．设立小区民情联络员。    为畅通居民与物业、社区、管理部门的服务管理机制，搭建民意、民情和服务管理信息传递的桥梁，探索在保障性住房小区设立“民情联络员”，收集民意，倾听民声，充分掌握民情，住房保障服务管理工作中充分体现民意，引导居民自觉自愿参与到小区服务管理，实现自我管理与监督。目前，在中心城区的多个保障性住房小区中设立了小区民情联络员，试运行收效良好，将在以后新建成的保障性住房小区中逐步推广。    3．开展建立小区管理委员会试点。    为促进小区自主管理，我市选定了条件较为成熟的“西蜀瑞苑”保障房小区试点筹建管委会，并组织区民政局、金泉街道办事处、郎家社区、洁兴物业公司等相关单位召开了协调会议，确定了管委会设立“五步走”程序。截止目前，该小区管委会筹备组已经成立，筹备组已经完成了管委会成员当中的住户代表征求意见工作，形成了《保障性住房小区住户公约（草案）》和《保障性住房小区管理委员会工作准则（草案）》。筹备组下一步将开展统计、汇总征求意见，产生正式的住户代表并宣布管委会成立。    二、制约我市保障性住房后期管理的主要问题    （一）保障性住房后期管理的主要特点。    成都市保障性住房分为廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房，由于保障对象特定、保障方式多元，后期管理呈现出诸多特点。    1. 保障对象群体性强。    保障对象集中在低收入群体及其他特定对象，生活水平、文化水平、综合素质相对较低，既有明显的个体差异，需要特殊帮扶的残疾、重疾、“两劳”释放、药品依赖等情形各不相同，而且群体性特征突出，亟待就业、教育、医疗、养老、文化等服务帮扶的人员普遍存在，人员结构的多元化是住房保障服务管理工作面临的最大难题。通过随机抽取7个保障房小区当中租住保障房的家庭3094户、共计6389名进行调查，具有残疾、重疾、“两劳”释放、药品依赖、年老等一种以上特殊情形的有2300名，占到36%。    2．较低的文化及综合素质。    在受调查的人员中，65%以上人员在45岁以上。廉租住房保障对象中，没有一位大专以上学历，高中学历占总数的16.5%，初中学历占总数的42.8%，其他为小学学历或无学历。公共租赁住房保障对象中本科学历以上占5.32%；大专学历占23.58%，高中学历占42.60%，初中学历占15.3%；经济适用住房保障对象中本科学历以上占2.20%，大专学历占7.78%，高中学历占60.12，初中学历占11.3%。由此可见，保障群体当中，大多数受教育程度低，文化水平较低。    3．较低的生存力能和生活水平。    调查显示，该群体的生存和生活水平普遍较低。比如，在对3094户（总人数6389人）的调查中发现，无劳动能力就有1160名，占总人数的18.16%；失业人员1596名，占总人数的24.98%。同时，无力支付学费、医药费用、水电气费、缺少必备家用电器和缺少基本必须家具的户数分别为：470户、1619户、264户、644户和156户，占总户数的比重分别为：15.19%、52.33%、8.53%、20.81%和5.04%。    4．保障对象需求多元。    对于低收入家庭而言，住房困难只是存在的问题之一，他们不仅希望“有房住”，更希望住得舒心、住得有尊严，找到归宿感，这就需要解决除住房以外的就业、教育、医疗、文化、特殊关怀等其他基本生活问题。房管部门主要职责是管房和管物业，对满足群众“衣食住行”各种生活需求是“心有余而力不足”。由于社会帮扶等机制未有效延伸、广泛覆盖保障性住房小区，相比其他社会群体而言，保障对象自身存在困难更多，需求更大，更迫切。    （二）保障性住房后期管理难点。    管理和服务主体多元化、职能边界不清，造成管理脱节、资源整合不到位等问题，必须进行管理创新，解决管理效能问题。    1．属地管理落实不到位，造成保障对象“应管未管”。    根据我市现行相关规定，涉及低保、残疾金、高龄生活补贴、教育助学金等补助的发放以及《残疾证》、《准生证》、《就业失业登记证》等证件的办理，均需由户籍地街道办事处、社区具体负责承办。由于人户分离，户籍地社区未能经常性入户调查并进行跟踪管理，加之信息互动不畅，造成管理“脱节”。其次，居住地社区普遍认为保障对象户籍不在本辖区，不属于其管辖范围。来自不同社区的保障对象在同一社区集中居住，使社区工作压力加大，而人财物却未予以保障，因此，居住地社区不愿主动接手管理。再次，由于社会资源分配的区域性差异，使保障对象担心原享有的政策福利不能持续，或者考虑子女上学等客观因素，往往不愿意迁移户籍。    2．公共资源整合利用不够，造成保障对象“能享未享”。    目前，民生目标由市政府直接分解下达给市级各相关部门，由各部门分别进行需求调查并分别落实，比如2012年民生目标新建“社区慈善爱心超市”12个、救助贫困家庭脑瘫儿童600人、创建省级养老服务示范社区3个、居家托养残疾人4190人、实施残疾人家庭无障碍改造3700户、救助贫困家庭0至6岁符合人工耳蜗手术条件的重度听力残疾儿童40名、救助先天性心脏病儿童5名。如果相关民生工程目标能够有机整合在需求集中、迫切的保障房小区中率先落实，将使社会公共服务资源得以更有效的利用。    （三）原因分析。    保障性住房后期管理的困难，既有管理对象复杂、管理资源有限等客观原因，也有认识不足、系统思考不够、社会管理不到位等主观原因。    1．户籍制度不完善。    按照现行户籍政策，购买经济适用住房和限价商品房的保障对象凭产权证可以直接申请入户，但对于本市人员因租住廉租住房、公共租赁住房、租赁型经济适用住房申请入户暂未放开。由于对保障对象未按规定迁出户籍的相应处理措施不完善，按照“一房一户”的原则，保障对象腾退房屋后，如果未及时迁出户籍，新入住的保障对象将无法迁入户籍，造成保障房户籍“进出”不畅通。    2．社会保障不统一。    目前，除最低生活保障外，对于老龄保障、残疾保障、医疗救助、抚恤优待等社会保障，各区在成都市最低标准的基础上，结合经济发展水平分别制定政策，确定标准，客观上造成一定的区域性差异，比如各区对低保及非低保困难家庭的部分社会救助标准不一。由于集中安置，保障对象相互对比各区、各街道办事处的政策福利标准，因而不愿主动迁移户籍。    3．人财物保障不足。    保障房小区多位于三环路两侧，街道辖区范围内居民构成复杂，往往包括农转非人员、待征地农民、拆迁安置户、保障对象和普通商品房小区居民，如保障房小区“皇经嘉苑”所在的锦江区皇经社区共管辖11393户，其中农转非和待征地农民7289户，占63.98%，住房保障家庭1576户，占13.83%；保障房小区“紫气东来”所在的锦江区国槐路社区共管辖10660户，其中农转非和待征地农民5383户，占50.5%，住房保障家庭1224户，占11.48%。这种多元化的居民结构，不仅使社区工作难度提高，管理密度增大，而且含保障房小区的社区工作强度更高，但是人财物的保障上却未得到适当倾斜，导致社区超负荷运转，工作效能难以提高。通过对比金牛区郎家社区、锦江区皇经社区和国槐路社区3个含保障房小区的社区以及金牛区淳风社区、金科苑社区和锦江区金象花园社区3个普通社区，普通社区的平均管理密度为1:480（人/户）左右，而含保障房小区的社区的平均管理密度达到1:860（人/户），达到普通社区管理密度的1.8倍。    三、进一步改进保障性住房后期管理的思考    （一）进一步完善户籍制度。    社会管理的一个最大障碍就是户籍制度，应逐步放松户籍管制，公安部门应当加强对保障对象分类实施户籍和流动人口管理，促进户籍、居住管理一元化。    1．房管部门与廉租住房保障对象签订租赁合同后，房管部门应当及时将住户信息传递给保障房所在地公安派出所，由公安派出所负责督促保障对象及时将户口迁至保障房所在地。廉租住房保障对象按照租赁合同约定迁移户口后，房管部门方可办理房屋入住手续。    2．房管部门与公共租赁住房保障对象签订租赁合同后，房管部门应当及时将住户信息传递给保障房所在地公安派出所，由公安派出所负责督促保障对象及时在保障房所在地办理居住登记。公共租赁住房保障对象按照租赁合同约定办理居住登记后，房管部门方可办理房屋入住手续。    3．公安部门应当加强对购买经济适用住房、限价商品房以及租住公共租赁住房的本市户籍人员的户籍管理，要求保障对象按合同约定及时迁移户籍。    4．加快统一社保、养老、助残、医疗、教育等社会救助的标准，消除附着在户籍上的福利差别，实现基本公共服务“区域均等化”，促进保障对象自愿迁户。    （二）进一步落实属地管理。    现行条块分割的管理体制，造成保障性住房后期管理的诸多困难。为此，应落实属地化管理原则，处理好产权、事权关系，提高行政管理效能。    1．加快对成都市保障房使用管理和物业服务工作的制度设计，健全机制，完善制度，并适时将服务管理工作移交给相关各区。各区政府及高新区管委会负责对本行政区域内建成的保障房小区进行属地管理。街道办事处具体负责对辖区内保障房小区的管理，开展公共服务、城市管理、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理等公共服务和社会管理工作。五城区房管部门及高新区规划建设局具体负责保障房使用管理。    2．各区（市）县政府、街道办事处应将住房保障工作分别纳入其年度工作目标的民生目标考核范畴。按照《成都市民政局关于加强我市社区居委会和村委会规范化建设的意见》（成民发〔2008〕115号）相关规定，按照1:200（人/户）标准配备社区服务站（点）工作者，由社区负责聘用和管理。社区服务站（点）的工作经费纳入属地社区统筹核算和管理，由各区（市）县财政承担。按照《成都市民政局关于加强我市社区居委会和村委会规范化建设的意见》（成民发〔2008〕115号）相关规定，对含有经济适用住房、公共租赁住房、廉租房等保障对象相对集中的社区，较正常水平上浮10%核拨社区工作经费。    3.市房管部门负责对五城区及高新区保障房小区管理的指导、监督和考核。并就保障房小区物业服务、使用监管、租金管理、维护管理等环节，以及保障房小区指导、监督和考核等方面进行制度建设工作。    （三）进一步推进“三进”工作。    创设顶层制度，从而明确与固化相关管理人的角色和职责及其相应管理关系与事权结构，既丰富与系统化公共服务的内容，又使之常态化、规范化、精细化和流程化。    1．公共服务进小区。    住房得到保障的同时，其他社会保障、帮扶救助、关怀服务及时跟进，才能体现出社会保障工作的全面性。保障房小区是需求的集中点，民生目标应当率先在保障房小区予以落实，明确目标项目及责任部门，将各类社会资源延伸至保障房小区。对1000户以上较大规模的保障房小区，应当通过社区公共服务平台，完善功能设置，灵活配置人员，促进群众诉求与特色服务的有机衔接。教育、民政、卫生、人力资源与社会保障、工会、残联、妇联等民生工程责任单位应当按年度对保障对象需求情况进行调查，针对性的在就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫生、文化体育等项目中选择1-2项率先在保障房小区落实。同时，我市将要求各保障房小区在规划选址时充分考虑基础公共设施和配套设施的需要，保证政府公共服务在保障房小区没有“盲区”    2．基层社区进小区。    各区（市）县应当在1000户以下的保障房小区设立社区服务点，对1000户以上的保障房小区设立社区服务站。社区服务站（点）按照《中共成都市委 成都市人民政府关于印发<完善城市社区居民自治机制试点方案>的通知》（成委发〔2010〕10号）相关规定，在街道办事处指导下，开展社会治安、应急处理突发事件、统计人房信息、劳动就业、计划生育、民政救济、健康服务、文体教育等社会服务管理工作，组织建立小区自治管理组织，了解、反映、处理保障对象诉求与建议。建设单位应当按照规划要求配置社区用房，并在验收合格后及时移交。    3．社会组织进小区。    各区（市）县政府及相关部门应结合保障对象需求，有效利用社会组织信息服务平台，按年度选择相应的社会组织，积极引导其自愿参与保障房小区公益服务，为保障对象提供服务，对1000户以上的保障房小区实现社会帮扶的全覆盖。（成都市房管局局长  何立祥）

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