管中窥“线” 解开地下的谜团

　　近年来，珠海、佛山市的地下综合管廊建设工作推进迅速，广州市也在依托中新知识城、万博商务区、南沙明珠湾区灵山岛尖、广州

　　国际金融城起步区、萝岗福山循环经济产业园5个重大战略平台的基础上，大力推进地下综合管廊建设工作。2015～2017年，广州市力争在现有32.6公里地下综合管廊的基础上，新增地下综合管廊16.75公里，同时启动知识城二期、广州南站商务区、增城教育城、花都文旅城、琶洲西区、广钢新城等地下综合管廊建设。那么广州市又是如何在3年的时间内通过地下综合管廊建设，来实现资源共享和系统效率最大化呢？

　　数据说话 显示地下管线的现状

　　截至2014年底，广州市规划局已累计普查区域760平方公里（主要是老6区和花都区、番禺区的部分地块），普查燃气、污水等各类管线1.8万公里。由于管线普查经费有限，市规划部门尚未对剩余600多平方公里的建成区（主要分布在新6区）开展管线普查工作。

　　广州市已建成大学城、亚运城、联邦快递广州基地、市疾病控制中心4条地下综合管廊。记者了解到，大学城地下综合管廊是广东省规划建设的第一条地下综合管沟，已实现日常维护管理收支平衡，中新知识城和万博中央商务区的地下综合管廊正在建设。

　　该市规划局的工作人员告诉记者，到市规划局办理管线报建手续的项目约占全市管线项目的70%。在有报建手续的项目中，报送管线竣工资料的项目约占项目总数的70%。经初步估算，全市地下管线工程竣工数据的搜集率约占工程总项目的50%左右，不过这些竣工资料还存在着一定误差。

　　目前，该市规划部门正在修编《广州市综合管廊总体规划》，计划今年下半年报市政府常务会议审议通过并印发。在地下综合管廊建设方面，已完成立项并陆续动工的地下综合管廊有5条，分别是中新知识城、万博商务区、南沙明珠湾区灵山岛尖、广州国际金融城起步区、萝岗福山循环经济产业园，管廊总长度16.75公里、总投资12.17亿元、计划2017年底前基本建成并陆续投入使用。

　　各自为政 地下管线存在诸多问题

　　随着城市快速发展，地下管线“多头管理、各自为政、家底不清、信息滞后”等问题凸显，不断发生大雨内涝、管线泄漏、路面塌陷等事故。以2014年为例，广州市发生各类管线事故200多宗，其主要原因为施工干扰破坏、管线老旧泄漏、自然灾害损坏等，其中燃气管道事故29宗、污水管道事故30多宗、电力管线事故140多宗、管线事故频发严重影响了人民群众生命财产的安全和城市的运行秩序。

　　记者了解到，该市地下管线的规划建设、开挖审批、日常维护、信息更新、档案管理等工作分别由不同部门负责，并各自行使管理职责。由于管理部门众多、管理职能分散交叉、相互之间缺乏强有力的统筹，导致各专业部门无论采取哪种管理模式，都难以得到其他部门的有力配合，造成“多头管理”与“无人管理”并存，“偷挖乱挖”和逃避报建的虚假“抢险工程”屡禁不止，监管执法不到位。

　　该市规划、国土、水务、城管、工信、电力、通信、输油、军队、市水投集团等单位由于缺乏有效协调，这些单位信息管理系统的坐标、数据参数、管理模式、更新周期、支持系统等难以兼容，部分数据甚至互相矛盾，致使管线工程在规划、报建、施工、维护时存在较大困难，导致财政重复投资，规划和施工参考性不足，工程事故频发。

　　从1997年开始，该市的规划、水务等各管线管理部门开始开展地下管线竣工验收测量及管线信息的动态更新工作。由于管线工程多头管理、监管力度不够、竣工验收和档案机制不健全等原因，导致管线工程的竣工验收率不足70%。地下管线信息未按规定报送或报送资料误差较大，还有300多平方公里的建成区和从化等郊区尚未开展管线普查工作，导致该市管线数据出现“旧账不清，新账逐年增加”的情况。

　　该市地下管线种类繁多，材质各异、管线寿命长短不一，特别是老旧管线分布广泛，几乎涉及中心城区的全部道路，废除管线没有及时清除，甚至仍与现状管网联结，致使部分燃气、给水管道出现泄漏情况，无法通过管道压力等技术手段预测管线安全隐患，缺乏管线生命周期预警和应急能力。

　　另据相关人士透露，国家及该省市虽然出台了一部分管线建设管理的法规制度，但仍然存在法规制度相互矛盾、更新不及时、与现实不符等问题，使得管线报批、监管、验收、报废、处罚和信息更新等环节缺乏管理依据，管线管理工作处于“无法可依”的尴尬状态。

 

　　统筹管理 解决地下管线的“顽症”

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于加强地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）和《广东省人民政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》（粤府办〔2014〕64号）的部署，加强广州市地下管线 含地下综合管廊 统筹管理工作，今年5月中旬，该市住建委组织市土规委、交委、城管委等相关部门，前往厦门、哈尔滨、沈阳、上海、长沙、十堰等地开展地下管线调研工作。

　　通过调研，市住建委在立足该市地下管线现状和存在问题的基础上，借鉴厦门、哈尔滨等市地下管线管理经验，编写了《广州市地下管线统筹管理工作调研报告》，报经市政府主要领导批示同意。记者了解到，根据该报告的批示，广州市要从多方面加强地下管线（含地下综合管廊）的统筹管理工作。

　　首先立即启动全市地下管线普查工作，在“摸清家底”的基础上，建立统一的管线管理系统。由于该市地下管线普查工作跨时较长，地下管线竣工测量率不到七成，历史欠账形成的“家底不清”问题已经相当严重。故此由市国土资源和规划委做业主，按照国家及省委的要求，在整合规划、国土、水务、城管等信息系统的基础上，启动全市地下管线普查工作。在全市范围内，对未开展普查的区域进行普查，对已开展普查的区域进行修补测，争取在2016年底前彻底“摸清家底、还清旧账”。

　　其次是建立地下管线“三统筹制度”，通过把控关键环节，减少“拉链路”。借鉴哈尔滨的经验，由市住建委牵头建章立制，在管线管理方面实施年度挖掘计划会签、重点项目报建联合审批、管线开挖许可制度。

　　再其次是整合部门职能，建立地下管线统筹协调长效机制。市政府高度重视地下管线统筹管理工作，利用机构改革的契机，结合“三定”方案，把分散在各职能部门（交委、城管委、水务部门、规划部门）的管线管理职能进行梳理和优化，从审批环节上杜绝“多头管理”情况。

　　该市采取“1办2中心”的模式统筹全市地下管线管理工作。“1办”即按照新的“三定”方案，在市住建委设立“管线建设管理办公室”，作为地下管线统筹部门。“2中心”即在市道路扩建办公室加挂“地下管线管理中心”的牌子，与市地下管线信息管理中心一起，作为该市地下管线日常管理机构。

　　该市的地下管线信息管理中心隶属于市规划设计院，其职能是在管线建设管理办公室的指导下，负责整合全市各专业管线信息系统，并通过地下管线普查，实现全市管线信息的“共建共享、实时更新”，为该市地下管线规划、建设、维护、决策提供详实可靠的技术平台。

　　最后是建章立制，完善建设、维护、管理的政策法规。城市地下管线管理工作量大、涉及面广、综合性强，建立完善的法规体系，是做好城市地下管线建设管理工作的重要保障。由市住建委牵头，各职能部门配合，加快出台该市地下管线管理的相关法规，明确地下管线建设所涉及的计划会签、许可审批、信息平台建设和违法违规处罚等方面内容，形成完善的法规体系。

　　全面普查 “摸家底还旧账去隐患”

　　根据《住房和城乡建设部等部门关于开展城市地下管线普查工作的通知》的要求，市住建委已会同市国土规划委编制《广州市地下管线普查管理工作方案》，并征求11个区县和市发改委、交委等18个相关职能部门意见，已专题报请市政府审议。该《方案》提出，计划投资约2亿元，利用1年的时间对越秀、海珠、天河、白云、黄埔、荔湾原老6区管线信息进行修补测，对南沙、增城、从化、花都、番禺、萝岗新6区进行全面普查。

　　这次普查主要包括两方面内容：一是建立覆盖全市11个区县的地下管线信息管理系统，制定地下管线信息动态更新管理办法，力争在摸清家底，还清“旧账”的基础上，做到不欠“新账”。全面梳理该市地下管线数据，为管线的开挖、保护提供信息保障。二是由各管线行业主管部门牵头，各管线单位结合本次管线普查，摸清老旧管线现状，排查安全隐患，提出危旧管线判定标准和整改标准，并制定老旧管线整改计划，重点改造使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的供排水管网和超过使用年限、存在重大安全隐患的城镇燃气管道，将管网漏失率控制在国家标准以内，降低管网事故率，避免重大事故发生，按计划在2020年底前分批分期整改完毕。

　　市住建委的工作人员告诉记者，下一步的工作：一是继续高度重视地下综合管廊建设工作，在萝岗、南沙、广钢新城、琶洲等新城区建设中，配合市政道路和城市综合体的建设，同步推进地下综合管廊建设工作。在3年的时间里，新增地下综合管廊16.75公里。同时，启动知识城二期、广州南站商务区、增城教育城、花都文旅城、琶洲西区、广钢新城等地下综合管廊建设，使广州市的地下综合管廊由目前的2个区发展到9个区，实现资源共享和系统效率最大化。二是由市住建委牵头，加大地下综合管廊入廊制度、收费制度、投融资制度的研究工作。三是在推进各项建设工作的同时，积极发动各方力量，申报明年的地下综合管廊试点城市项目。

　　此外，将编制的《广州市管线管理办法》初稿列入2015年度政府规章制定计划预备项目，使该市地下管线管理“有法可依、有章可循”。

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